“Khoảng trống” trong quản lý phát triển các khu đô thị mới tại Hà Nội

Cùng với sự gia tăng tốc độ đô thị hoá, số lượng các khu đô thị mới phát triển nhanh chóng. Tuy nhiên, nhiều vấn đề đã nảy sinh khi các khu đô thị mới đi vào hoạt động như sự xuống cấp của hệ thống cơ sở hạ tầng, kỹ thuật, sự thiếu thốn, yếu kém của hạ tầng xã hội, chất lượng dịch vụ công ích không tương xứng… Đây thực sự là những thách thức lớn đối với các nhà quản lý.

Bãi đỗ xe tạm trên vỉa hè khu đô thị Trung Hòa Nhân Chính

Khu đô thị mới (KĐTM) xuất hiện tại Việt Nam vào những năm 1990 sau khi đất nước thực hiện công cuộc đổi mới nền kinh tế theo hướng thị trường. Kể từ năm 1997, khi KĐTM Linh Đàm được HUD (Tổng công ty đầu tư Phát triển nhà và đô thị, Bộ Xây dựng) xây dựng đã đánh dấu một bước khởi đầu cho sự phát triển các khu ở theo hình thức này. Tính đến năm 2012, trên địa bàn cả nước đang triển khai khoảng 1500 dự án nhà ở và KĐTM với nhiều quy mô khác nhau. Riêng tại Hà Nội, đến tháng 2/2013 tổng cộng có khoảng 152 KĐTM quy mô trên 20 ha, diện tích khoảng 44.406 ha, dân số khoảng 2 triệu người (Theo Sở Xây dựng Hà Nội). Thành công nổi bật của các KĐTM là đã đáp ứng được số lượng lớn nhu cầu nhà ở theo hướng hiện đại, đồng bộ với cơ sở hạ tầng, đa dạng hóa sự lựa chọn nhà ở, nâng cao mức độ tiện nghi cho cư dân, cải thiện đáng kể bộ mặt cảnh quan kiến trúc đô thị. Tuy nhiên, xem xét chất lượng sống của cư dân trong các KĐTM này cho thấy còn nhiều vấn đề đang tồn tại. Những cuộc khiếu kiện kéo dài của cư dân về chất lượng, phí dịch vụ chung cư (KĐTM cao cấp The Manor, năm 2012), các vi phạm của chủ đầu tư trong quản lý chiếm dụng sân chơi, nhà sinh hoạt cộng đồng làm chỗ đỗ xe để kinh doanh thương mại (Khu Mễ Trì Thượng – Huyện Từ Liêm, năm 2011)… đã phản ánh sự phát triển không đồng bộ của KĐTM.

Năm 2013, một cuộc khảo sát của nhóm nghiên cứu thuộc Học viện Hành Chính đã được thực hiện tại 04 KĐTM của Hà Nội là Ciputra, Linh Đàm, Trung Hoà – Nhân Chính và Xa La nhằm đánh giá chất lượng sống của cư dân và công tác quản lý phát triển các khu đô thị mới. Khảo sát tiến hành trên 120 hộ, mỗi khu lựa chọn 30 hộ bao gồm biệt thự, nhà liền kế và chung cư. Kết quả ban đầu cho thấy: Nếu đối chiếu theo các tiêu chí phát triển khu ở bền vững thì chất lượng sống của cư dân còn là một khoảng cách xa và công tác quản lý phát triển khu đô thị mới đang tồn tại nhiều khó khăn, bất cập.

Các vấn đề bất cập trong quản lý phát triển các khu đô thị mới
Về quy hoạch:

Các đồ án quy hoạch KĐTM, coi trọng việc tạo lập nhà ở, phát triển thị trường bất động sản hơn là việc chú trọng các yếu tố xã hội, tạo dựng môi trường sống bền vững, chất lượng sống tốt cho cư dân. Cơ cấu quy hoạch chưa hợp lý, tình trạng thiếu cây xanh và không gian công cộng trong khu Trung Hòa Nhân Chính, khu Xa La thể hiện rõ điều này. Tiếp đến là khâu triển khai thực hiện quy hoạch, khá phổ biến là sự không tuân thủ quy hoạch chi tiết 1/500 đã được phê duyệt, các vi phạm chủ yếu là điều chỉnh chức năng sử dụng đất, tăng mật độ xây dựng, lấn chiếm khoảng lưu không, tăng diện tích xây dựng nhà ở .. dẫn đến phá vỡ không gian, cảnh quan kiến trúc toàn khu. Một hình thức vi phạm khác là lấn chiếm không gian công cộng làm ảnh hưởng rất lớn đến sinh hoạt và quyền lợi của người dân như tùy tiện chuyển đổi không gian công cộng, cây xanh sang các mục đích thương mại, kinh doanh… Như trong khu Linh Đàm, phần đất trồng xây xanh đã bị người dân tận dụng biến thành vườn rau. Các khoảng lùi của nhà ở bị lấn chiếm xây công trình kiên cố. Nhiều vỉa hè biến thành quán nhậu, trà đá, cafe, trông giữ xe… Các vi phạm này không chỉ do người dân trong quá trình sử dụng tự ý thay đổi mà còn xuất phát từ phía chủ đầu tư và cho đến nay dường như chưa có xử lý triệt để của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền.
Quản lý hệ thống hạ tầng kỹ thuật :

– Giao thông trong khu đô thị mới:
Ngay từ trong ý tưởng quy hoạch, các khu đô thị đã chú trọng phát triển không gian giao thông cho các phương tiện cơ giới. Vì vậy, không gian dành cho đi bộ rất hạn chế và thiếu an toàn. Mật độ sử dụng phương tiện giao thông cá nhân cao như xe máy, ô tô trong khu ở gây ô nhiễm môi trường, làm ảnh hưởng đến chất lượng sống của cư dân. Theo kết quả cuộc khảo sát tại 04 KĐTM này, cư dân chủ yếu sử dụng phương tiện cá nhân là xe máy và ô tô con, tỷ lệ người được hỏi có sử dụng xe buýt đạt chưa đến 30% và cũng chỉ đi vài lần/ 1 tháng. Bên cạnh đó, các khu đô thị thiếu trầm trọng hệ thống giao thông tĩnh do việc tính toán nhu cầu đi lại thiếu chuẩn xác. Phần lớn các khu chung cư chỉ đáp ứng được trông giữ xe máy, xe đạp, còn ô tô thì vượt khả năng đáp ứng. Tại khu đô thị Trung Hòa – Nhân Chính, Xa La tình trạng quá tải đã hình thành các bãi đỗ xe dưới lòng đường, trên vỉa hè gây cản trở giao thông và mất trật tự, an toàn đô thị.

– Cung ứng dịch vụ công ích:
Dịch vụ công ích là các dịch vụ thiết yếu, trực tiếp phục vụ cộng đồng khu đô thị như cung cấp nước sạch, thoát nước, điện sinh hoạt, vệ sinh môi trường, chiếu sáng, quản lý công viên cây xanh, bảo vệ trật tự an ninh… Sự hài lòng của cư dân với chất lượng dịch vụ là khác nhau theo từng khu đô thị mới, nhưng chưa có khu nào đạt sự tuyệt đối. Ví dụ như về dịch vụ vệ sinh môi trường, được đánh giá cao nhất là khu Ciputra 85% tốt và Khu Linh Đàm 70% tốt. Khu Trung Hòa Nhân Chính ở mức độ trung bình, thấp nhất trong 4 khu là Xa La (chỉ 14% số người được hỏi đánh giá tốt và 43% cho rằng chất lượng kém).

Chất lượng dịch vụ phụ thuộc rất lớn vào tính hiệu quả của hoạt động quản lý. Tại Hà Nội, việc cung ứng dịch vụ công ích của các KĐTM đang thực hiện theo 2 mô hình: Một là chủ đầu tư trực tiếp (đối với các khu chưa hoàn thành 100% dự án) – như Khu Ciputra; hai là gián tiếp cung ứng thông qua Công ty dịch vụ quản lý vận hành, chủ đầu tư sau khi hoàn tất phần xây dựng và bàn giao nhà cho người dân sẽ thành lập công ty dịch vụ quản lý vận hành cho chính khu đô thị đó – như Khu đô thị Linh Đàm. Hiện nay, hoạt động vận hành của các công ty dịch vụ chưa hiệu quả do còn nhiều vướng mắc: Thứ nhất, cung ứng dịch vụ công ích theo mô hình xã hội hoá là một lĩnh vực khá mới mẻ ở Việt Nam, công ty dịch vụ chưa có nhiều kinh nghiệm, năng lực chuyên môn hạn chế cộng với thiếu kinh phí hoạt động do cơ chế chưa rõ ràng (chủ yếu do công ty mẹ hỗ trợ); Thứ hai là thiếu quy định pháp lý về hình thức tổ chức, hoạt động, giao trách nhiệm cho cơ quan nào quản lý lĩnh vực này. Ngày 28/8/2008 Bộ Xây dựng ban hành quyết định 08/2008/QĐ-BXD về quy chế sử dụng nhà chung cư, trong đó có quy định mô hình tổ chức quản lý nhà chung cư, tuy nhiên với toàn khu đô thị thì chưa có.

Phí dịch vụ là vấn đề phát sinh nhiều mâu thuẫn giữa chủ đầu tư và cư dân, mỗi khu hiện áp dụng một giá khác nhau. Khu Ciputra đang thu 7.500đ/m2 chung cư, tại Trung Hòa 120.000đ/ 1hộ/1 tháng (chỉ áp dụng cho chung cư còn nhà biệt thự và chia lô không thu), Khu Xa La đang thu 140.000đ/1 hộ/1 tháng, Khu Linh Đàm phí dịch vụ của chung cư là 1.500đ/m2 đối với nhà cao tầng. Theo ý kiến của chủ đầu tư đó là mức phí rất thấp, thu không đủ bù chi và họ đang phải bù lỗ, lấy từ các khoản kinh phí thu được từ kinh doanh khác như cho thuê mặt bằng, quảng cáo… hoạt động công khai và có chi phí để hỗ trợ cho người dân. Tuy nhiên, người dân vẫn có những khiếu kiện nhưng không phải hoàn toàn về giá mà chủ yếu do chủ đầu tư hoặc đơn vị cung ứng dịch vụ không giải thích, nêu rõ các nguyên tắc thay đổi mức thu, tạo các khoản thu mới không có trong thoả thuận.

Nhìn lại cả quy trình, chưa bên nào được hưởng lợi, chủ đầu tư và công ty cung ứng dịch vụ bị lỗ, người dân không được hưởng dịch vụ tốt như mong muốn, chất lượng cuộc sống cư dân khu đô thị đang giảm sút. Căn nguyên cơ bản nhất là chưa tìm ra mô hình quản lý phù hợp. Quyền lợi của các bên liên quan, các tiện ích chung sẽ được đáp ứng hài hoà khi có được bộ máy quản lý chuyên nghiệp với nguyên tắc minh bạch, công khai và tôn trọng lẫn nhau, đó cũng sẽ là nguyên tắc quan trọng để nâng cao chất lượng dịch vụ công ích của khu đô thị.

Quản lý hạ tầng xã hội:
Theo lý thuyết quy hoạch khu ở, những khu đô thị sẽ được xây dựng hệ thống hạ tầng xã hội, dịch vụ công cộng tương ứng. Nhưng trong thực tế các khu đô thị mới thiếu các công trình hạ tầng xã hội như trường học công lập, trạm y tế, khu thể thao, chợ dân sinh… Như khu đô thị Trung Hòa – Nhân Chính, theo quy hoạch được phê duyệt có đầy đủ trường học, trạm y tế, trung tâm thương mại.. nhưng sau nhiều năm đi vào sử dụng, cả khu đô thị hơn 1 vạn dân sinh sống vẫn không có nhà trẻ công lập, mà chỉ có nhà trẻ cao cấp với mức học phí 4 triệu đồng/cháu/tháng. Tương tự, ở đó cũng không có trường tiểu học, trường THCS công lập, mà chỉ có các trường dân lập với mức học phí cũng 4 – 5 triệu đồng/học sinh/tháng… Tình trạng phổ biến là các chủ đầu tư ưu tiên cho xây dựng nhà để bán và các công trình xã hội mang tính chất kinh doanh, do đó các trường của khu chủ yếu dành cho học sinh bên ngoài vào học và trẻ em độ tuổi đi học của khu lại tìm đến các trường bên ngoài khu để đảm bảo mức chi trả phù hợp.

Tại các KĐTM, lĩnh vực cung ứng dịch vụ xã hội chưa được chú trọng, phán ánh thấp nhất mức độ hài lòng của cư dân. Dịch vụ chăm sóc sức khỏe, thể thao chủ yếu được đánh giá ở mức độ trung bình, khu Ciputra 70% người dân đánh giá loại khá, khu Trung Hoà Nhân Chính 81% đánh giá là kém và khu Xa La thì không có các dịch vụ này. Các hoạt động giao lưu, gắn kết cộng đồng cũng rất hạn chế, các hoạt động thường xuyên được tổ chức đa phần là sinh hoạt tổ dân phố. Đó cũng là một nguyên nhân dẫn đến sự tham gia của người dân đối với các vấn đề chung rất thấp.

Quản lý hành chính của khu đô thị:
UBND cấp xã, phường là cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương trực tiếp chịu trách nhiệm quản lý KĐTM trên các lĩnh vực kinh tế, văn hóa, giáo dục, thể thao, xây dựng, giao thông vận tải, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, quản lý hộ khẩu…(Điều 118, Luật Tổ chức HĐND và UBND,2003). Các khu nhà trong KĐTM đều thành lập Tổ dân phố theo quy định của chính quyền địa phương và có sự phối hợp nhịp nhàng với công ty quản lý vận hành KĐTM, từ công tác quản lý nhân khẩu, đất đai, xây dựng… Đặc biệt, công tác an ninh luôn có sự phối hợp của công an phường nơi KĐTM trực thuộc địa bàn hành chính. Các cấp chính quyền địa phương cũng có sự hợp tác, hỗ trợ quản lý vận hành KĐTM cùng chủ đầu tư. Tuy nhiên, hiện nay có nhiều KĐTM nằm trên địa giới hành chính của nhiều phường xã khác nhau nên chịu sự quản lý của nhiều chính quyền cùng một lúc, điển hình như Khu đô thị Trung Hoà – Nhân Chính chịu sự quản lý của cả hai Phường Trung Hòa (quận Cầu Giấy) và phường Nhân Chính (quận Thanh Xuân). Khu Ciputra do sự quản lý của UBND phường Xuân La và UBND phường Phú Thượng – Quận Tây Hồ. Sự phân cấp quản lý theo địa giới hành chính này gây khó khăn cho cả chính quyền và chủ đầu tư. Công tác phối hợp với các cấp chính quyền sẽ bị lặp lại nhiều lần với cùng một nội dung công việc (do không phải lúc nào cũng họp liên xã, phường trong cùng một thời điểm). Thêm vào đó, tùy theo chức năng thực tế và lượng nhân sự của từng phường, xã nên sẽ khó có sự thực hiện đồng nhất, vướng mắc sẽ xảy ra khi giải quyết việc lấn chiếm lòng đường vỉa hè mà theo địa giới hành chính thuộc hai phường khác nhau sẽ phải tổ chức phối hợp rất phức tạp.

Những “khoảng trống” trong quản lý phát triển khu đô thị mới.
Nguyên nhân của những bất cập trên có thể được nhìn nhận từ những “khoảng trống” trong công tác quản lý Nhà nước đối với các KĐTM, bắt đầu từ khâu xét duyệt quy hoạch cho đến triển khai xây dựng và cuối cùng là khai thác vận hành, cung ứng dịch vụ.
– Ngay từ khâu phê duyệt quy hoạch, các nhà quản lý đã thiếu cơ sở pháp lý cũng như cơ sở khoa học để định hình mô hình chuẩn cho khu đô thị.
– Trong quá trình triển khai xây dựng theo quy hoạch, sự buông lỏng quản lý của các cơ quan chức năng dẫn đến các hoạt động vi phạm quy hoạch như lấn chiếm đất lưu không, thay đổi mục đích sử dụng đất, thay đổi các chỉ tiêu… (mà việc thay đổi này đem lại nhiều lợi ích cho chủ đầu tư và làm thiệt hại các lợi ích cộng đồng và xã hội).
– Sau khi xây dựng hoàn chỉnh và bàn giao cho người sử dụng, một vấn đề lại “nóng” hơn nữa khi Nhà nước chưa lường hết được các vấn đề của quản lý khai thác vận hành, các khu đô thị đưa vào hoạt động đang có xu hướng xuống cấp.
– Những “lỗ hổng”của hệ thổng thể chế, chính sách quản lý
Thiếu hệ thống văn bản pháp luật đảm bảo cho vận hành khu đô thị. Các quy định về mô hình, tổ chức, nguyên tắc vận hành, chế tài và biện pháp để ràng buộc trách nhiệm của các bên liên quan với chất lượng của khu đô thị không rõ ràng. Cơ quan nào chịu trách nhiệm giám sát quá trình quản lý của đơn vị cung cấp dịch vụ nhằm đảm bảo sự công bằng và quyền lợi cho cư dân? Khi có vi phạm xảy ra và các cam kết không thực hiện đúng như ban đầu sẽ xử lý như thế nào? Tất cả cần được cụ thể hóa bằng các quy định pháp luật.
– Phân cấp quản lý chưa phù hợp, quy định trách nhiệm chưa rõ ràng.
Theo Nghị định 11/2013/NĐ-CP ngày 14/1/2013 về quản lý đầu tư phát triển đô thị (thay thế cho Nghị định 02/2006/NĐ-CP về Quy chế khu đô thị mới) có nhiều quy định mới so với trước đây: “Đối với chuyển giao, khai thác công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội: với các công trình đã hoàn thành thì chủ đầu tư được khai thác hoặc chuyển giao cho bên tiếp nhận quản lý, vận hành theo các mục tiêu ban đầu của dự án. Đối với các công trình hạ tầng kỹ thuật và hạ tầng xã hội không chuyển giao hoặc chưa chuyển giao thì chủ đầu tư có trách nhiệm quản lý và đảm bảo chất lượng vận hành” – (Điều 36 khoản 1). Thực tế hiện nay việc chuyển giao công trình hạ tầng rất khó khăn do vướng mắc về các quy định chưa rõ ràng, không có sự thống nhất về hạng mục chuyển giao. KĐTM Linh Đàm và Xa La đã chuyển giao hoàn toàn, khu Trung Hòa thì lại chuyển giao một phần, ví dụ như đường đã được đặt tên sẽ chuyển về thành phố quản lý, còn lại đường nội bộ do VINASINCO (Công ty CP Đầu tư và Dịch vụ Đô thị Việt Nam, trực thuộc VINACONEX) quản lý. Có những nơi việc bàn giao hạ tầng lại được thực hiện theo kiểu nửa vời, chủ đầu tư bàn giao đường giao thông, đèn đường và 2m vỉa hè (tính từ mép đường trở vào) cho các đơn vị thuộc Sở Giao thông Vận tải, phần vỉa hè còn lại vẫn do Công ty VINASINCO quản lý, khai thác vì lý do trên phần vỉa hè đó có rất nhiều hệ thống đường kỹ thuật phục vụ gắn với các công trình. Chất lượng dịch vụ của hai khu vực này khác nhau do cách thức vận hành và sử dụng nguồn vốn khác nhau. Phần hạ tầng phải bàn giao cho thành phố sẽ do các đơn vị chức năng quản lý bằng nguồn vốn ngân sách. Phần hạ tầng chủ đầu tư quản lý sẽ do vốn của chủ đầu tư tạo thành từ phí đóng hàng tháng của các hộ gia đình và 2% quỹ bảo trì trích lại từ lợi nhuận kinh doanh, các hạng mục bàn giao về cho thành phố quản lý yếu kém dần xuống cấp do nguồn vốn ngân sách hạn hẹp. Nhiều chỗ vỉa hè, lòng đường bị hỏng, lồi lõm nhưng không được sửa chữa vì do hai người quản là chủ đầu tư và chính quyền thành phố nhưng không rõ trách nhiệm thuộc về ai.

Một khía cạnh khác là chuyển giao về quản lý hành chính. Vậy các khu đô thị sẽ do cấp quản lý nào là phù hợp? Theo Nghị định 11, các khu đô thị hoàn thành sẽ chuyển về chính quyền địa phương. Trên thực tế có những khu đô thị rất lớn, hiện đại với trình độ dân trí cao lại chịu sự quản lý của chính quyền xã hoặc có khu đô thị nằm trên địa bàn của 2 phường nên do cả 2 UBND phường quản lý, vì vậy các công việc quản lý đang bị cắt khúc, không hiệu quả và nhiều vấn đề nảy sinh vượt quá năng lực của chính quyền địa phương.

– Chưa có cơ chế và sự hỗ trợ cho cư dân tham gia quản lý
Trong xu thế phát triển của nền kinh tế thị trường, người dân là một đối tác đầy tiềm năng và là những người chủ đích thực của KĐTM. Việt Nam cũng đã khẳng định quyền tham gia của cộng đồng qua nhiều văn bản pháp luật, tuy nhiên từ văn bản đến thực tế là một khoảng cách còn rất xa, điều này chưa được thực hiện hoặc nếu có vẫn mang nặng tính hình thức. Để người dân tham dự thực sự vào quá trình quản lý phát triển KĐTM, Nhà nước phải có sự hỗ trợ như cung cấp các tổ chức giám sát, hỗ trợ chuyên môn, trao cho họ tư cách pháp nhân để có thể lựa chọn nhà cung cấp dịch vụ cho chính mình. KĐTM sẽ đạt được sự phát triển bền vững khi cộng đồng được trao quyền thực sự cùng với trách nhiệm để hành động.

Kết luận:
Xây dựng và phát triển KĐTM là một hướng đi tất yếu mà nhiều quốc gia tiên tiến trên thế giới đã thực hiện. Để thực sự các khu đô thị phát huy được tính ưu việt, xóa bỏ những bất cập, yếu kém sẽ phải bắt đầu lại từ công tác quản lý Nhà nước. Các “khoảng trống” của quản lý cần được lấp đầy bằng hệ thống quy định pháp luật chuẩn xác, lựa chọn mô hình quy hoạch, mô hình quản lý phù hợp… Sự phát triển bền vững của một đô thị sẽ chỉ được đảm bảo từ sự phát triển bền vững của các khu đô thị.

ThS Thiều Thị Thu Hương
Học viện Hành chính Quốc Gia