Nghiên cứu tích hợp Giảm nhẹ rủi ro thiên tai trong Quy hoạch sử dụng đất đô thị

Quy hoạch sử dụng đất (QHSDĐ) hiệu quả có thể được xem là một trong những biện pháp phi công trình quan trọng, nhằm giảm nhẹ rủi ro thiên tai tại các khu vực đô thị thông qua việc quản lý và khai thác hiệu quả quỹ đất. Ngược lại, có thể làm gia tăng nguy cơ tiếp xúc với thiên tai và hình thành các khu vực dễ tổn thương trong đô thị (như những khu vực định cư trái phép với chất lượng kém hay những khu vực dễ ngập lụt, sạt lở, gây ra những tổn thất về con người và của cải vật chất). Bài báo đề cập tới Xu hướng tích hợp giảm nhẹ rủi ro thiên tai (GNRRTT) trong quy trình QHSDĐ, được xem như một xu hướng tất yếu, giúp cho các nhà quản lý và hoạch định chính sách định hình một tương lai bền vững cho các đô thị ở Việt Nam thông qua bài học kinh nghiệm của Philippines.

Tích hợp Kế hoạch GNRRTT trong QHSDĐ và Kế hoạch phát triển KTXH. Nguồn: The urgent development study on the project on rehabilitation and recovery from typhoon Yolanda in the Philippines. JICA. 2017

Giảm nhẹ rủi ro thiên tai và các xu hướng nghiên cứu tích hợp

Trước những ảnh hưởng nặng nề của thiên tai trên toàn cầu. Liên Hiệp Quốc (LHQ) lần đầu tiên đã thông qua Khung hành động Hyogo vào năm 2005 với những mục tiêu cụ thể được thực hiện trong lộ trình từ năm 2005 – 2015. Trong suốt 10 năm thực hiện Khung Hyogo, các quốc gia trên thế giới đã đạt được những tiến bộ đáng kể dẫn đến việc giảm tỷ lệ tử vong và thiệt hại ở một số loại hình hiểm họa. Nhìn chung, Khung hành động Hyogo là một công cụ quan trọng trong việc nâng cao nhận thức cho công chúng và hệ thống thể chế, thúc đẩy những cam kết chính trị, tập trung và thúc đẩy các hành động với sự tham gia rộng rãi của các bên có liên quan ở tất cả các cấp.

Tuy nhiên, sau 10 năm thực hiện khung hành động Hyogo, thiên tai vẫn tiếp tục gây ra những thiệt hại nặng nề, hậu quả là tình trạng sức khỏe và tính an toàn của con người, cộng đồng và quốc gia nhìn chung đều bị ảnh hưởng. Hơn 700.000 người bị chết và mất tích, hơn 1, 4 triệu người bị thương và khoảng 23 triệu người bị mất nhà cửa do thiên tai gây ra. Hơn 1, 5 tỷ người bị ảnh hưởng bởi thiên tai theo các cách khác nhau. Tổng thiệt hại về kinh tế là hơn 1, 3 nghìn tỷ đô la Mỹ. Ngoài ra, trong giai đoạn 2008-2012, 144 triệu người đã phải di dời chỗ ở do thiên tai gây ra. Thiên tai, dưới tác động của BĐKH, đang gia tăng về tần suất, cường độ và cản trở đáng kể tiến trình hướng đến phát triển bền vững. Các bằng chứng đã chỉ ra rằng sự tiếp xúc với thiên tai của người và tài sản ở tất cả các quốc gia trên thế giới đã gia tăng nhanh hơn so với sự suy giảm tình trạng dễ bị tổn thương. Trước tình hình này, LHQ đã thông qua Khung hành động Sendai, bộ công cụ kế thừa Khung Hyogo, tại Hội nghị quốc tế lần thứ 3 tại Sendai, Nhật Bản ngày 18/3/2015. Khung Sendai 2015 đã công bố 4 hành động ưu tiên bao gồm:

  1. Nâng cao sự hiểu biết về rủi ro thiên tai (RRTT);
  2. Tăng cường công tác quản trị để quản lý tốt RRTT;
  3. Đầu tư GNRRTT nhằm xây dựng khả năng chống chịu;
  4. Nâng cao khả năng sẵn sàng ứng phó và “Xây dựng lại tốt hơn” trong quá trình tái thiết;

Bốn hành động ưu tiên của SENDAI được cụ thể hóa thành các nội dung chi tiết mang tính chất là Khung hướng dẫn thực hiện ở tất cả các cấp độ từ toàn cầu, khu vực, quốc gia và địa phương. Trong dự án: “Xây dựng năng lực đào tạo khả năng chống chịu thiên tai trong khu vực Đông Nam Á” đã phân loại các yếu tố được nhắc tới trong SENDAI có liên quan tới 10 khía cạnh bao gồm: Kinh tế, cấu trúc, pháp luật, xã hội, sức khỏe, văn hóa, đào tạo, môi trường, công nghệ và chính sách. Trong đó Quy hoạch sử dụng đất được đặt trong khía cạnh thể chế, chính trị và quản lý đã nêu rõ tại Mục 30: “Thúc đẩy việc lồng ghép đánh giá RRTT vào xây dựng và thực hiện các chính sách sử dụng đất, bao gồm quy hoạch đô thị, đánh giá suy thoái đất, nhà tạm và nhà tái định cư, và việc áp dụng các hướng dẫn và công cụ có đưa vào các dự đoán thay đổi nhân khẩu học và môi trường”. Như vậy, việc lồng ghép đánh giá RRTT trong QHSDĐ là một yêu cầu bắt buộc ngay từ đầu và phải được xem như một bước quan trọng trong việc phân tích tình hình sử dụng đất hiện trạng thông qua các hệ thống thông tin như bản đồ ngập lụt, từ đó xác định các bản đồ đánh giá rủi ro, làm cơ sở cho việc đề xuất QHSDĐ. Bên cạnh đó, vấn đề quản lý RRTT phải được lồng ghép cả trong giai đoạn sau thiên tai, được nêu lên ở Mục 33: “Thúc đẩy việc lồng ghép quản lý RRTT vào quá trình phục hồi và tái thiết sau thiên tai, tạo điều kiện thuận lợi cho sự liên kết giữa cứu trợ, phục hồi và phát triển. Sử dụng các cơ hội trong giai đoạn phục hồi để xây dựng năng lực GNRRTT trong ngắn, trung và dài hạn, kể cả thông qua các biện pháp như quy hoạch sử dụng đất, cải thiện các tiêu chuẩn công trình và chia sẻ chuyên môn, kiến thức, đánh giá sau thiên tai và bài học kinh nghiệm”.

Có thể thấy các Khung hướng dẫn chỉ rõ công tác lồng ghép GNRRTT được thực hiện ở hai giai đoạn lớn: (1) Giai đoạn chuẩn bị trước khi thiên tai xảy đến; và (2) quá trình phục hồi và tái thiết sau thiên tai. Trong cả hai giai đoạn cần được thực hiện từ cấp quốc gia tới địa phương. Tại cấp độ quốc gia, cần đề xuất khung hướng dẫn lồng ghép các nội dung GNRRTT trong quy hoạch tổng thể, làm cơ sở cho công tác quản lý thực hiện cũng như triển khai các hành động chi tiết tại địa phương. Một số quốc gia khu vực Đông Nam Á đã và đang nỗ lực tiến hành lồng ghép GNRRTT trong QHSDĐ và đã đạt được một số bước tiến đáng kể.

Mối quan hệ giữa Kế hoạch Phục hồii và Tái thiết, Kế hoạch GNRRTT địa phương, Quy hoạch sử dụng đất tổng thể và Định hướng phát triển KT-XH Nguồn: The urgent development study on the project on rehabilitation and recovery from typhoon Yolanda in the Philippines. JICA. 2017

Kinh nghiệm lồng ghép GNRRTT trong quy hoạch sử dụng đất tại Philippines

Philippines là một trong những quốc gia chịu ảnh hưởng nặng nề nhất của quá trình BĐKH, là một trong những tác nhân gây ra thiên tai. Từ năm 2010 Philippines đã ban hành Luật Quản lý và Giảm nhẹ RRTT (RA. No10121), trong Luật chỉ rõ nhiệm vụ quan trọng của sử dụng đất để ngăn ngừa và giảm nhẹ thiên tai và đề xuất các quy định thúc đẩy việc lồng nghép Quản lý GNRRTT vào QHSDĐ tổng thể.

1. Tích hợp GNRRTT trong giai đoạn chuẩn bị trước thiên tai

Căn cứ vào RA. No10121, các cơ sở chính quyền địa phương và các nhà quy hoạch phối hợp thực hiện đánh giá các nguy cơ thiên tai và tính dễ bị tổn thương của các cộng đồng trong quá trình lập QHSDĐ tổng thể. Bên cạnh đó, chính phủ Philippines cũng dành rất nhiều nỗ lực trong việc lồng ghép Quản lý RRTT vào Quy hoạch sử dụng đất dựa vào đề xuất các nhiệm vụ, yêu cầu và bộ hướng dẫn về đánh giá rủi ro thiên tai trong công tác chuẩn bị QHSDĐ.

Để xây dựng các thành phố an toàn hơn với cấu trúc không gian có khả năng chống chịu thiên tai, các chương cấp chính phủ đã đánh giá khung thể chế Quản lý RRTT và cách tiếp cận trong QHSDĐ tổng thể và mối liên quan với các kế hoạch địa phương khác, bao gồm các kế hoạch, chính sách phục hồi và tái thiết có thể được tích hợp vào các kế hoạch phát triển địa phương và khả năng phục hồi sau thiên tai của cộng đồng.

2. Kế hoạch phục hồi và Tái thiết trong QHSDĐ tổng thể

Kế hoạch phục hồi và tái thiết được chuẩn bị sau theo tinh thần chung “Xây dựng lại tốt hơn và an toàn hơn” (“Build back better and safer” – SENDAI). Theo đó, kế hoạch nhằm đến ba mục tiêu: (1) xây dựng các thành phố an toàn hơn, (2) phục hồi cuộc sống hàng ngày của con người, và (3) khôi phục nền kinh tế khu vực và thúc đẩy các ngành sản xuất. Không chỉ bao gồm phục hồi và xây dựng lại cơ sở hạ tầng hư hỏng mà còn phát triển các biện pháp kết cấu và phi cấu trúc như kè thủy triều, đê điều, sử dụng đất và kế hoạch sơ tán để GNRRTT cho các vùng dễ bị tổn thương, chăm sóc sức khỏe, giáo dục, sinh kế, nơi trú ẩn, phát triển cộng đồng, cải thiện khu vực xã hội và cuộc sống của người dân, và phục hồi nông nghiệp, ngư nghiệp và thúc đẩy ngành công nghiệp mới để xây dựng lại nền kinh tế khu vực…

Kế hoạch Phục hồi và tái thiết được định hướng bởi tầm nhìn tương lai của các mục tiêu dài hạn (thường được đề xuất trong Kế hoạch quản lý và GNRRTT quốc gia), sau đó được cụ thể trong Kế hoạch phát triển KT- XH của địa phương và QHSDĐ. Các chính sách, chương trình và dự án trong Kế hoạch phục hồi tái thiết sẽ được tích hợp vào Kế hoạch GNRRTT, QHSDĐ tổng thể và Kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội. Đồng thời, Kế hoạch quản lý GNRRTT sẽ được cập nhật, phản ánh các biện pháp công trình và phi công trình mới được đề xuất như đê kè, tường chắn gió, kế hoạch sơ tán cộng đồng, bảo vệ các trung tâm di tản, hệ thống cảnh báo sớm, giáo dục nâng cao nhận thức,… vào Kế hoạch sử dụng vốn của địa phương, trong đó giải ngân Quỹ GNRRTT địa phương và 20% Quỹ Phát triển địa phương.

Tình hình thực hiện lồng ghép GNRRTT và những thách thức trong công tác Quy hoạch sử dụng đất GNRRTT tại Việt Nam.

Việt Nam là một trong các nước chịu ảnh hưởng, tác động của biến đổi khí hậu nhất, để bắt nhịp với xu hướng của thế giới trong công tác GNRRTT, chính phủ Việt Nam cũng đang nỗ lực thực hiện các chương trình mục tiêu quốc gia nhằm ứng phó với những thách thức và khó khăn đang ngày càng gia tăng trong tương lai. Theo báo cáo Tiến độ quốc gia về việc thực hiện Khung hành động Hyogo giai đoạn 2013 – 2015, chính phủ Việt Nam đã đạt được những tiến bộ đáng kể trong việc lồng ghép vấn đề GNRRTT vào các chính sách, chiến lược, lập kế hoạch phát triển kinh tế – xã hội (KHPT KT-XH) tại cấp tỉnh và quốc gia trong giai đoạn 2011-2015 và các kế hoạch giai đoạn 2011-2020. Chiến lược Quốc gia về phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2007 đánh dấu bước phát triển của Việt Nam ngày càng bền vững trong môi trường thiên tai. Trong giai đoạn 2005-2014, Chính phủ Việt Nam đã đạt được bước tiến mới trong công tác lồng ghép giảm nhẹ RRTT vào khung kế hoạch phát triển Kinh tế – Xã hội (KT-XH) ở cấp quốc gia, ngành và địa phương, đồng thời thông qua luật mới về Phòng chống Thiên tai, có hiệu lực từ tháng 5/2014.

Thách thức trong việc Quy hoạch sử dụng đất đô thị tại Việt Nam

Việt Nam đang trong quá trình đô thị hóa nhanh với tốc độ gia tăng các đô thị lớn trên khắp cả nước, việc nhận diện các khu vực nhạy cảm, hạn chế phát triển là thực sự cần thiết nhằm tránh gia tăng sự tiếp xúc với thiên tai trong tương lai. Do đó, một trong những thách thức lớn là việc lập Kế hoạch GNRRTT phải bắt kịp với quá trình đô thị hóa nhanh chóng này. Bên cạnh đó, không ít các khu vực định cư phi chính thức lại gia tăng ở các đô thị lớn như Hà Nội, TP HCM, dần trở thành các mối nguy tiềm tàng, làm suy giảm khả năng chống chịu, ứng phó của đô thị với thiên tai, là một nhiệm vụ lớn mà Chính quyền đô thị cần tập trung giải quyết.

Hiện nay, quản lý RRTT chủ yếu vẫn tập trung vào biện pháp công trình như đê, kè. Ngân sách giành cho các biện pháp phi công trình về GNRRTT vẫn còn tương đối hạn chế. Mặc dù Chiến lược quốc gia về GNRRTT có quy định GNRRTT, nhưng cần có văn bản hướng dẫn mang tính pháp lý cụ thể cũng như các công cụ để hỗ trợ trong việc lập kế hoạch ở các cấp địa phương. Một thách thức lớn khác liên quan tới sự hạn chế về nhân lực có chuyên môn và người hướng dẫn có kinh nghiệm thực hiện công tác lập Quy hoạch GNRRTT ở các khu vực đô thị. Có một khoảng cách lớn trong việc phát triển cơ sở tri thức về rủi ro bắt nguồn từ sự thiếu hụt một “văn hóa an toàn” giữa các nhà quy hoạch, hoạch định, cũng như các tổ chức và cộng đồng (Adriana Galderisi, Scira Menoni. 2015). Cho dù sự gia tăng những thiệt hại về người và của khi thiên tai xảy ra bắt nguồn từ sự tiếp xúc và tình trạng dễ tổn thương gia tăng do kỹ thuật xây dựng yếu kém, thiếu hụt tiêu chuẩn hóa xây dựng và tổn thất lớn tại những nơi không có quy hoạch sử dụng đất (UN, 2011; Kousky, 2012; White et al., 2001); thì nhận thức về rủi ro thiên tai của những nhà quy hoạch vẫn còn rất thấp. (Adriana Galderisi, Scira Menoni. 2015).

Định hướng công tác quy hoạch sử dụng đất giảm nhẹ rủi ro thiên tai ở Việt Nam

Có thể thấy tầm quan trọng của việc lồng ghép đánh giá rủi ro thiên tai trong giai đoạn quy hoạch sử dụng đất và thực hiện sau quy hoạch. Việc thông qua Khung SENDAI là một cơ hội để Việt Nam cải tiến và đổi mới phương pháp tiếp cận trong Quy hoạch đô thị.

  • Cần xây dựng văn bản quy phạm, tài liệu hướng dẫn lồng ghép GNRRTT trong Quy hoạch sử dụng đất ở địa phương từ đó rà soát Quy trình lập Quy hoạch đô thị, nhằm tích hợp các yêu cầu GNRRTT trở thành công cụ hỗ trợ, đề xuất các chính sách sử dụng đất đáp ứng các mục tiêu GNRRTT;
  • Nâng cao sự hiểu biết về RRTT: Để đạt mục tiêu GNRRTT thông qua quy trình QHSDĐ, các nhà hoạch định và quy hoạch đô thị cần có đủ năng lực kỹ thuật để diễn giải các thông tin về RRTT và các tác động của nó đối với đô thị. Ngoài ra, các nhà quy hoạch có thể cần sự hỗ trợ pháp lý và hướng dẫn để có thể kết hợp các vấn đề RRTT vào thực tiễn QHSDĐ. Bên cạnh đó, quá trình toàn cầu hóa cũng đặt ra yêu cầu trình độ người làm quy hoạch cần vượt ra khỏi cấp địa phương, ít nhất đạt được trình độ chung ở tầm khu vực. Do đó, cần thiết phải có sự chia sẻ kiến thức, kỹ năng về GNRRTT giữa lực lượng lao động làm việc trong lĩnh vực phát triển đô thị, trong đó có người làm quy hoạch tại khu vực Đông Nam Á. Đồng thời, cần xây dựng bộ tiêu chuẩn chung để chuẩn hóa năng lực quy hoạch sử dụng đất hướng tới mục tiêu phát triển đô thị bền vững nói chung cũng như đối phó với các yêu cầu GNRRTT và Tăng cường khả năng chống chịu nói riêng;
  • Xây dựng kế hoạch lồng ghép quản lý GNRRTT trong QHSDĐ: Xây dựng các mục tiêu, tầm nhìn cho QHSDĐ và mối quan hệ với kế hoạch phát triển kinh tế xã hội và kế hoạch GNRRTT của địa phương. Đặc biệt quan tâm tới vấn đề đánh giá RRTT và các thông tin giúp các nhà quy hoạch định hình cấu trúc không gian và quy hoạch SDĐ;
  • Áp dụng các sáng kiến mới: Trong bài viết về: “Các bài học từ chương trình ACCCRN tại Việt Nam” của ICET có nêu một số đề xuất có thể được áp dụng trong công tác GNRRTT trong khu vực đô thị như: Lập kế hoạch Không hối tiếc – là các hành động luôn mang lại kết quả tích cực, không phụ thuộc vào điều kiện khí hậu và áp dụng được với nhiều kịch bản tương lai khác nhau. Ví dụ về các hành động như: Nâng cao nhận thức, xây dựng hệ thống cảnh báo sớm, cải thiện cung cấp dịch vụ, hệ thống thoát nước, quản lý nước thải,… Trong nhiều trường hợp, chiến lược không hối tiếc là câu trả lời cho các vấn đề hiện tại, đảm bảo mang lại lợi ích tức thì, nhưng cũng góp phần tăng cường khả năng chống chịu với các hiểm họa khí hậu trong tương lai. Những sáng kiến trong quá trình thực hiện các hành động có thể mang lại những đóng góp tích cực cần được nghiên cứu bổ sung trong công tác QHSDĐ đô thị.

THS. Đào Hải NamTS. Trần Xuân Hiếu 
ThS. Dương Quỳnh NgaThS. Trần Quốc Thái
* Bộ môn Quy hoạch, Khoa Kiến trúc & Quy hoạch. Trường đại học Xây Dựng
(Bài đăng trên Tạp chí Kiến trúc số 03-2021)


Tài liệu tham khảo

  • Chính phủ Việt Nam, 2007. Quyết định số 172/2007/ QĐ-TTg phê duyệt Chiến lược quốc gia phòng, chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020;
  • Chính phủ Việt Nam, 2008. Quyết định số 1002/QĐ-TTg phê duyệt Đề án Nâng cao nhận thức cộng đồng và quản lý rủi ro thiên tai dựa vào cộng đồng;
  • Chính phủ Việt Nam, 2008. Quyết định số 158/2008/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ Phê duyệt chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu;
  • Chính phủ Việt Nam, 2009. Quyết định số 76/2009/ QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ về việc kiện toàn Ủy ban Quốc gia Tìm kiếm Cứu nạn và Hệ thống tổ chức tìm kiếm cứu nạn của các Bộ, ngành Trung ương và địa phương;
  • Chính phủ Việt Nam, 2009. Văn bản số 820/TTg-KTN Kế hoạch thực hiện Chiến lược Quốc gia phòng chống và giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020;
  • Chính phủ Việt Nam, 2016. Báo cáo Tiến độ Quốc gia về việc thực hiện Khung hành động Hyogo giai đoạn 2013-2015;
  • Nojavan,M., Sadeghian,A., Sobani,A., Mohajeran,M, (2012), The role of landuse planning in disaster risk reduction;
  • Nguyen, H., Tran P., & Nguyen, A. T., 2017. Giảm thiểu rủi ro thiên tai ở đô thị Việt Nam: Những bất cập và Thách thức. Hà Nội: ISET-Việt Nam;
  • Quốc hội Việt Nam, 2013. Luật phòng, chống thiên tai (số 33/2013/QH13);
  • JICA (2017), The urgent development study on the project on rehabilitation and recovery from typhoon Yolanda in the Philippines
  • Ủy ban Phòng chống Lụt bão Trung ương (CCFSC), 2014. Báo cáo tiến độ thực hiện Chiến lược quốc gia Phòng chống và Giảm nhẹ thiên tai đến năm 2020, Bộ Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn. UNISDR (2015), Sendai Framework for Disaster Risk Reduction 2015–2030, Geneva.