Thể chế quy hoạch xây dựng và quản lý đô thị từ góc nhìn Kinh tế đô thị

28_DOOL_101028_TT_D4

Việt Nam là đất nước đang phát triển nên hệ thống quy phạm pháp luật liên quan đến quy hoạch, đầu tư các khu đô thị mới phần lớn dựa trên nền tảng hệ thống lý luận của các nước XHCN như Liên Xô, Nga, Đông Âu,…; một phần hội nhập với lý luận quy hoạch kiến trúc hiện đại phương Tây và dựa trên quan điểm vừa làm vừa điều chỉnh theo thực tiễn. Điều này làm cho hệ thống văn bản pháp lý quản lý quy hoạch và đầu tư phát triển Khu đô thị mới tại Việt Nam chưa hoàn thiện, chưa ổn định, thủ tục hành chính phức tạp và tốn kém

Việc đầu tư phát triển đô thị mới tại Việt Nam phụ thuộc vào nhiều bộ ngành, nhiều quy định chuyên ngành khác nhau đòi hỏi sự tổng hợp, liên đới phức tạp và có phần chồng chéo lên nhau mà bản thân lý luận công tác quy hoạch đô thị mới hiện nay chưa bao trùm và hiệu quả, thể hiện hết sự liên kết, kết hợp như: Kiến trúc, xây dựng, đất đai, tài chính, kinh tế, kế hoạch, văn hóa, xã hội…

Hiện nay, Quy hoạch xây dựng đô thị thường căn cứ vào quy hoạch chiến lược phát triển kinh tế xã hội toàn quốc, từng thành phố, từng quận huyện,.. làm cơ sở cho việc tổ chức, phân bố chức năng đô thị, hoạt động kinh tế đô thị và các lĩnh vực khác.

Quy hoạch xây dựng đô thị chịu sự tác động từ trên xuống của chiến lược phát triển kinh tế xã hội: Quy hoạch chung tỉnh, thành phố phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội toàn quốc, vùng lãnh thổ, tỉnh, thành phố; Quy hoạch phân khu phụ thuộc vào chiến lược phát triển kinh tế xã hội tỉnh, thành phố và quận, huyện liên quan và Quy hoạch chi tiết nhằm cụ thể hóa Quy hoạch chung, quy hoạch phân khu lại phụ thuộc vào tất cả các quy hoạch chiến lược trên và chiến lược phát triển theo ngành.

Quy hoạch xây dựng đô thị xác định không gian đô thị là nơi chứa đựng các hoạt động kinh tế đô thị diễn ra. Hoạt động kinh tế đô thị lại chịu sự tác động của nền kinh tế thị trường… và phụ thuộc vào các yếu tố thị trường. Lúc này có sự tác động, phản ánh từ dưới lên: Từ thị trường tới không gian đô thị và tác động tới chiến lược phát triển kinh tế xã hội.

Tuy nhiên, hiện nay chưa có nghiên cứu sâu, rộng về sự tác động qua lại, tương hỗ giữa hoạt động kinh tế đô thị với không gian đô thị được nhìn nhận trên quan điểm tổng hợp từ trên xuống theo chiến lược phát triển kinh tế xã hội và từ dưới lên theo phản ánh của nền kinh tế thị trường.
Quy hoạch xây dựng đô thị ở Việt Nam đang trong quá trình phát triển chậm từ mô hình mang nặng tính chỉ định, duy lý, dựa trên sự kiểm soát tập trung sang mô hình linh hoạt trong đó chính quyền địa phương được giao nhiều quyền hơn.

Có 3 loại hình quy hoạch tương ứng với nhiệm vụ của 3 bộ ngành khác nhau:
– Quy hoạch – kế hoạch- phát triển kinh tế – xã hội: Chiến lược phát triển, mục tiêu đầu tư phát triển cụ thể và có kết hợp các đề xuất quy hoạch của ngành (giao thông vận tải, công nghiệp, giáo dục, y tế, văn hóa,..).
– Quy hoạch không gian – quy hoạch xây dựng – đề xuất bố trí không gian đối với sử dụng đất, xây dựng cơ sở hạ tầng của một khu vực nhất định hay liên khu vực. Quy hoạch không gian được thực hiện theo các cấp: Quy hoạch chung, quy hoạch vùng, quy hoạch phân khu và quy hoạch chi tiết khu vực. Hầu hết các bản quy hoạch mang tính chỉ định đối với sử dụng đất ở những địa bàn cụ thể chứ không mang tính mềm dẻo.
– Quy hoạch phát triển ngành là những dự kiến sản xuất và chiến lược để đưa ra kết quả cho từng lĩnh vực riêng lẻ.

Sự phối hợp giữa 3 loại quy hoạch trên còn rất lỏng lẻo: Các viện quy hoạch xây dựng có xu hướng bỏ qua yếu tố kinh tế – xã hội, trong khi các nhà hoạch định chiến lược phát triển kinh tế – xã hội ở ngành kế hoạch đầu tư có vẻ ít quan tâm tới khía cạnh không gian và môi trường. Hậu quả là quy hoạch không gian đô thị chưa quan tâm đầy đủ đến thế giới hiện thực.

Trong nhiều trường hợp, Quy hoạch kinh tế xã hội tổng thể còn chung chung, không cụ thể và mang tính định hướng, mới chuyển từ giai đoạn “xóa đói giảm nghèo”, đảm bảo những yêu cầu tối thiểu cho nền kinh tế chứ chưa mang tính đột phá, chưa đáp ứng các nhu cầu mới của thế giới, mang tầm vóc tương lai phát triển.

Các mục tiêu phát triển thì lại thiên lệch và quá chú trọng một số chỉ tiêu, lĩnh vực ví dụ như quá chú trọng thu hút FDI nhưng chưa quan tâm đúng mức tới bảo vệ môi trường, xử lý chất thải, chưa nâng cấp kịp trình độ lao động và việc làm, an ninh tài chính,… không đánh giá hết các hậu quả, ảnh hưởng đến các lĩnh vực khác dẫn tới sự thiếu đồng bộ và gây lãng phí tài nguyên sẽ phải trả giá đắt trong tương lai vì: Môi trường, sinh thái, năng lượng,..

Cách tiếp cận quy hoạch của Việt Nam hiện nay vẫn nặng tính tiếp cận của thời kỳ kinh tế kế hoạch hóa tập trung bao cấp, chưa theo nền kinh tế thị trường một cách đầy đủ: Tách rời quy hoạch phát triển kinh tế – xã hội với quy hoạch xây dựng và quy hoạch chuyên ngành.

Quy hoạch xây dựng đô thị được chính thức đưa vào Luật Quy hoạch đô thị ngày 17/6/2009 và Nghị định Số: 37/2010/NĐ-CP ngày 10/04/2010. Tại Nghị định này đã nêu rõ đối tượng, giai đoạn và thời gian lập quy hoạch xây dựng vùng, quy hoạch phân khu, quy hoạch chi tiết, quy hoạch chuyên ngành, nội dung, hồ sơ, quản lý quy hoạch,…

Nền kinh tế thị trường luôn luôn biến đổi và không ngừng phát triển theo các nhân tố mới. Tại Hà Nội và các thành phố lớn, định hướng phát triển kinh tế – xã hội và phát triển không gian của một vùng luôn biến động và linh hoạt mà không phải tĩnh tại cứng nhắc. Hiện nay ở Hà Nội và TP HCM có một số vùng quy hoạch xây dựng được triển khai trước quy hoạch phát triển kinh tế xã hội vì vậy đã dẫn đến nhiều lúng túng, bất cập.

Quy trình lập, thẩm định, phê duyệt quy hoạch ở các thành phố lớn như Hà Nội, TP HCM thường kéo dài nhiều năm. Tuy nhiên, do quy hoạch chưa phù hợp với sự phát triển kinh tế đô thị của thành phố, nên có hiện tượng quy hoạch trước chưa được duyệt thì đã có quy hoạch mới điều chỉnh.

Sự điều chỉnh quy hoạch hiện nay phụ thuộc nhiều vào cảm tính, thiếu cơ sở tính toán từ trước và phá vỡ quy hoạch tổng thể; chạy theo nhu cầu thực tế. Hậu quả là cảnh quan kiến trúc đô thị xuống cấp, lộn xộn, ô nhiễm không khí, môi trường, tăng chi phí xã hội như ách tắc giao thông, tệ nạn, tội phạm gia tăng,..

Nguyên nhân chính là sự biến động của các hoạt động kinh tế đô thị thường diễn ra ở quy mô, tính chất và thời điểm,.. không trùng lặp, không phù hợp với sự biến động về không gian chức năng đô thị hiện có. Cần nhận diện chính xác các yếu tố tác động để đưa ra các giải pháp phù hợp nhằm thúc đẩy phát triển đô thị mới bền vững hơn, hiệu quả hơn.

Các biến động về chức năng, vị trí, không gian, kiến trúc cảnh quan và môi trường đô thị đòi hỏi sự thay đổi về cách thức, chất lượng, các biện pháp quản lý vận hành khai thác phù hợp. Trong khi các văn bản pháp lý, cách thức quản lý vận hành khai thác khu đô thị mới hiện nay không đáp ứng được nhu cầu thực tế, cứng nhắc và nhiều khi bị lạc hậu.

Sự thay đổi khung pháp lý, quy chuẩn, quản lý diễn ra rất chậm và không linh hoạt làm cho quá trình thực hiện dự án kéo dài, nhiều khi còn cản trở sự tiến bộ phát triển.

Như vậy, phải thay đổi quy trình lập quy hoạch, quy chuẩn thiết kế và các chế tài pháp lý phù hợp với tính biến động của hoạt động kinh tế đô thị, phù hợp với nền kinh tế thị trường và quá trình hội nhập với thế giới của Việt Nam.

Cần phải thay đổi tư duy về thể chế, quản lý khai thác dự án quy hoạch xây dựng đô thị về kiểm soát phát triển sang tư duy kiến tạo phát triển: Từ bỏ quan điểm “không quản lý được thì cấm”, “kiểm soát hoạt động duy ý chí” để chuyển sang quan điểm “ kiến tạo các môi trường, không gian cho các hoạt động kinh tế phát triển”;…

Việc đáp ứng sự biến đổi các chức năng không gian đô thị và hoạt động kinh tế đô thị kéo theo sự biến đổi thể chế, cơ chế quản lý phải đủ độ “mở” để lường trước, dự báo sự biến đổi trong quá trình phát triển đô thị. Các đề xuất thể chế quy hoạch xây dựng đô thị từ góc nhìn kinh tế đô thị cần theo những nguyên tắc sau:
– Chuyển từ việc quản lý những việc chỉ được làm sang việc quy định những việc không được làm và những việc không cấm trong xây dựng phát triển khu đô thị mới.
– Chỉ ấn định những tiêu chuẩn, quy định mang tính chặn dưới nhằm đảm bảo không phá vỡ, quá tải khả năng cung ứng của hệ thống hạ tầng kỹ thuật và môi trường.
– Chuyển từ quản lý quy hoạch theo chức năng sử dụng đất, mật độ xây dựng sang quản lý về khả năng đáp ứng các nhu cầu kinh tế xã hội, mức đầu tư, thời gian hoàn thành khai thác và đóng góp lợi ích cho địa phương, cộng đồng, thúc đẩy phát triển ứng dụng công nghệ mới và tiến bộ xã hội.
– Chuyển sang cơ chế cứng, đóng sang cơ chế mềm, mở và tạo điều kiện hấp thụ tối đa nguồn lực từ bên ngoài vào.
– Sự điều chỉnh quy hoạch dựa vào việc điều chỉnh không gian kiến tạo phát triển trong khi giữ ổn định không gian cư trú đô thị nhằm điều chỉnh mức độ thu hút đầu tư, thời gian đầu tư, tăng trưởng kinh tế, tiến bộ xã hội, tăng sức cạnh tranh của thị trường đô thị, tiếp thu công nghệ mới, văn hóa mới và giảm chi phí xã hội, ô nhiễm môi trường, năng lượng,… tạo sự phối hợp đồng bộ, liên ngành đạt hiệu quả tối ưu, phát triển bền vững.

Kết luận: Thể chế quy hoạch xây dựng đô thị là một thành phần của thể chế chính trị, thể chế kinh tế của đất nước, của từng địa phương nên phụ thuộc vào nhiều yếu tố, nhiều ngành, lĩnh vực cần có nghiên cứu, phối hợp đa chiều và khoa học. Nghiên cứu thể chế quy hoạch xây dựng đô thị phù hợp với sự phát triển kinh tế đô thị: Theo hướng mở, linh hoạt, chú trọng yếu tố kiến tạo phát triển,.. sẽ là nền tảng quan trọng, làm cơ sở trong việc lập, thẩm định, đánh giá hiệu quả của quá trình hoạt động quy hoạch xây dựng đô thị giúp cho quá trình phát triển đô thị có hiệu quả hơn, bền vững hơn.

ThS.KTS Lê Xuân Trường