Sự tham gia cộng đồng trong phát triển nông thôn mới ở Việt Nam, Bài học từ trường hớp SAEMAUL, UNDONG Hàn Quốc

Trong những năm vừa qua, Việt Nam đã đạt được một số thay đổi trong vấn đề Cải cách hành chính công. Một trong những vấn đề của Cải cách hành chính công (PAR) là cải thiện nền dân chủ ở cơ sở, với việc công khai (hoặc thông báo) các quyết định, chính sách của chính phủ và đặc biệt là thông qua các hoạt động xã hội hóa. Trên thực tế, vẫn còn những hạn chế trong cách tham gia của cộng đồng trong quá trình phát triển đô thị và nông thôn ở Việt Nam. Do đó, bài học rút ra từ nghiên cứu trường hợp ở

SaemaulUndong (Hàn Quốc) sẽ giúp ích cho một số gợi ý về cách tiếp cận của cộng đồng trong việc phát triển nông thôn mới ở Việt Nam.

Sự tham gia của cộng đồng trong các dự án phát triển tại Việt Nam

Ở Việt Nam, cùng với sự thay đổi kinh tế từ nền kinh tế tập trung và bao cấp sang nền kinh tế thị trường, hệ thống quản lý quan liêu kế thừa kiểu Xô Viết đã được thay đổi. Cải cách hành chính công được chính thức coi là một trong những yếu tố cốt lõi của “Đổi mới”, (Painter, 2005), và một trong những vấn đề của Cải cách hành chính là cải thiện nền dân chủ cơ sở. Sau cải cách hành chính, việc ban hành Pháp lệnh về dân chủ cơ sở năm 2007 cho thấy sự thay đổi chính sách ở Việt Nam. Nó đặt nền tảng pháp lý để thu hút mọi người tham gia vào quá trình lập kế hoạch, thực hiện và giám sát, bảo đảm cho người dân cơ sở, quyền được thông báo, đưa ra ý kiến, đưa ra quyết định trong một chừng mực nào đó và giám sát các kế hoạch và dự án được thực hiện ở các xã. (Hà, 2010).

Đã có nhiều hành động hoặc chương trình với sự tham gia của cộng đồng được nhiều nhà nghiên cứu và học giả đề cập trong các lĩnh vực quản lý chất thải rắn, phát triển cơ sở hạ tầng và quản lý, phát triển nhà ở. Nhiều dự án ngành giao thông do Ngân hàng Thế giới tài trợ ở khu vực nông thôn của Việt Nam tập trung vào vấn đề tham gia của cộng đồng. Cách tiếp cận của sự tham gia của cộng đồng được lặp đi lặp lại trong việc lựa chọn sự sắp xếp, tiêu chuẩn xây dựng, nhà thầu, phương pháp giám sát và hệ thống bảo trì. Tuy nhiên, sự tham vấn hoặc sự tham gia của cộng đồng địa phương trong quá trình ra quyết định còn hạn chế. (World Bank, 2005). Hơn hai triệu người đã thoát nghèo nhờ phương pháp lập kế hoạch có sự tham gia từ dưới lên, cung cấp cơ sở hạ tầng quy mô nhỏ cho các xã nghèo, dễ bị tổn thương và thu nhập cho người dân địa phương thông qua việc làm trong xây dựng. Cách tiếp cận quản lý, lập kế hoạch phi tập trung và có sự tham gia cho các hoạt động phát triển của các cộng đồng được giới thiệu trong dự án Ngân hàng Thế giới, sau đó đã được mở rộng thành một chương trình quốc gia do Chính phủ tài trợ (World Bank, 2009).

Trên thực tế, vẫn còn những hạn chế trong cách tiếp cận tham gia của cộng đồng. Có nhiều Luật đề cập đến yêu cầu tham vấn cộng đồng trước khi đưa ra quyết định. Nhưng không có định nghĩa về khái niệm cộng đồng trong Luật Quy hoạch đô thị năm 2009, Luật Bảo vệ Môi trường năm 2005 và có những khác biệt trong khái niệm về cộng đồng trong Luật Đất đai năm 2003, Bộ luật Dân sự năm 2005. Trong Luật Đất đai năm 2003, khái niệm cộng đồng tuân theo thuật ngữ địa lý, nhưng năm 2005, với Bộ luật Dân sự, cộng đồng được bao gồm cộng đồng thị tộc và cộng đồng tôn giáo.

Thứ nhất, khái niệm cộng đồng không rõ ràng sẽ tác động đến việc lựa chọn người tham gia và ảnh hưởng đến mức độ tham gia của cộng đồng. Việc tham gia vào các dự án đôi khi mang tính hình thức vì thiếu các quy định đảm bảo sự tham gia hiệu quả của cộng đồng và cơ chế đưa ra phản hồi cho cộng đồng (Le 2009).

Thứ hai, hệ thống phương pháp tiếp cận từ trên xuống đã được áp dụng trong quản trị trong thời gian dài. Khái niệm về huy động sự tham gia của cộng đồng được đề cập trong nhiều tài liệu chính thức phù hợp với mọi người trong kế hoạch phát triển hoặc các hoạt động đã được quyết định bởi các quan chức cấp cao hơn (Wit, J. 2007). Do đó, độ sâu và độ rộng sự tham gia của cộng đồng không cao lắm trong hầu hết các dự án vì nó được quy định trong các văn bản pháp lý rằng quyền quyết định của người dân chỉ dựa trên các chính sách và mức độ đóng góp trong các dự án. Cộng đồng chỉ có thể được thông báo về kế hoạch và đưa ra ý kiến. Ảnh hưởng của phương pháp tiếp cận từ trên xuống đã tạo ra những cộng đồng thụ động và phụ thuộc.

Thứ ba, hầu hết các dự án dựa trên cộng đồng đã được triển khai tại Việt Nam trên thực tế lại không được cộng đồng khởi xướng. Các dự án này đã được phát triển và hoạt động với sự hỗ trợ bên ngoài, từ các nguồn như các Bộ (của chính phủ) hoặc các nhà tài trợ quốc tế (Richardson 2003). Đặc biệt là trường hợp liên quan đến các khoản trợ cấp tài chính dự phòng. Thật không may, trong nhiều trường hợp, khi ngân sách hỗ trợ dài hơi, các dự án đã ngừng hoạt động (Thúy 2005). Khi không có sự hỗ trợ từ bên ngoài, nhiều dự án trong số này sẽ không thu hút được sự chú ý và tham gia của cộng đồng, do đó, làm suy yếu các lợi ích tiềm năng liên quan đến kết quả của dự án. Điều này có nghĩa là các sản phẩm thường không phản ánh nhu cầu và mong đợi của cộng đồng. (Dương 2010).

Thứ tư, vấn đề của quá trình tham gia của cộng đồng tại Việt Nam là thiếu thông tin. Các bên liên quan, đặc biệt là các quản trị viên, không muốn chia sẻ thông tin. Fritzen lập luận trong báo cáo của mình rằng các nhà lãnh đạo địa phương có thể được hưởng lợi cá nhân từ việc phân bổ không minh bạch. Đối với một số giới thượng lưu địa phương, có thể có một khu vực màu xám đáng kể để bổ sung thu nhập – cho cả kho bạc của Ủy ban Nhân dân và cá nhân, cũng như củng cố mạng lưới khách hàng – bằng cách giữ phân bổ tài nguyên và các tiêu chí quyết định khác tương đối mờ đục (Fritzen 2006). Tham nhũng dẫn đến việc che giấu thông tin hoặc cung cấp thông tin không chính xác. Do đó, một trong những nhiệm vụ của cải cách hành chính là đấu tranh chống tham nhũng bằng quy trình minh bạch và chính sách rõ ràng.
Thứ năm, vấn đề quan trọng khác liên quan đến năng lực của các cấp quản trị, đặc biệt là ở cấp thấp nhất, nơi sự tham gia của cộng đồng phải được tổ chức và thực hiện. Một lý do tại sao các tỉnh và huyện không muốn trao quyền cho các xã là do thiếu năng lực (UNDP 2000: 25).

Trường hợp Saemaul Undong (Hàn Quốc)

Saemaul Undong hay còn gọi là phong trào nông thôn mới là một sáng kiến năm 1970 của tổng thống Park Chung-hee nhằm hiện đại hóa kinh tế nông thôn Hàn Quốc, dựa trên các quy ước truyền thống làng xã Hàn Quốc về tự quản và hợp tác trong các cộng đồng làng xã truyền thống.

Hình 1. Những người nông dân tham gia xây dựng cầu vào những năm 1970

Phong trào với khẩu hiệu “Tự lực, Tự cường và Hợp tác” nhằm khuyến khích các thành viên trong cộng đồng cùng tham gia vào quá trình phát triển. Mục đích ban đầu của phong trào nhằm khắc phục sự chênh lệch trong phát triển và mức sống giữa các đô thị trung tâm và các ngôi làng nhỏ nghèo khó, cải thiện điều kiện sống của hộ gia đình. Sau đó, các dự án đã hướng nhiều hơn đến toàn bộ ngôi làng bao gồm xây dựng đường, cầu, mương thủy lợi và các lô ủ phân chung. Tiếp theo, chương trình tập trung vào các mối quan tâm kinh tế như canh tác theo nhóm, khu gieo giống chung, sản xuất chăn nuôi, trồng rừng. Vấn đề sức khỏe và vệ sinh môi trường cũng là mục tiêu của chương trình.

Từ năm 1971, Chính phủ Hàn Quốc đã cung cấp miễn phí cố định một số nguyên vật liệu thô cho mỗi ngôi làng khi tham gia, giao cho người dân xây dựng cùng với danh sách khuyến nghị những việc cần thiết cho làng. Phong trào Saemaul Undong đã cải thiện đáng kể cơ sở hạ tầng ở nông thôn, đưa vào sử dụng các trang thiết bị hiện đại (hệ thống tưới tiêu, các cây cầu và đường giao thông tới nông thôn). Khắp các vùng nông thôn, các ngôi nhà mái đỏ xuất hiện dần thay thế nhà truyền thống. Sự thành công tích cực của phong trào đã lan rộng và trở thành một phong trào hiện đại hóa toàn quốc.

Mặc dù phong trào khá thành công trong việc giảm đói nghèo và cải thiện đáng kể điều kiện sống ở nông thôn, mức thu nhập giữa thành thị và nông thôn sau quá trình công nghiệp hóa nhanh chóng vẫn còn cao. Điều này đã ảnh hưởng đến phong trào từ đầu những năm 1980, phong trào đã không còn hiệu quả khi giải quyết vấn đề lớn hơn là sự di dân từ nông thôn ra thành thị. Thêm vào đó là vấn đề tham nhũng xảy ra trong hệ thống tổ chức thực hiện.
Giải quyết vấn đề này, Chính phủ Hàn Quốc đã thay đổi hình thức, từ chính quyền tập trung sang trao quyền cho các tổ chức dân sự trong việc tổ chức và thực hiện phong trào. Bắt đầu từ năm 1988, giai đoạn thứ hai của phong trào là tập trung vào các vấn đề mới như nâng cao các dịch vụ tự nguyện trong cộng đồng và hợp tác quốc tế với các nước đang phát triển. Hiện nay, những biện pháp của phòng trào vẫn được đúc kết và áp dụng tại một số các quốc gia đang phát triển.

Bài học rút ra từ cách tiếp cận SMU (Saemaul Undong) và đề xuất áp dụng phương pháp SMU trong bối cảnh Việt Nam

Điểm tương đồng

SMU là chương trình tích hợp cộng đồng ở khu vực nông thôn trong quá trình phát triển với mục đích cải thiện điều kiện sống của người dân ở các làng bao gồm điều kiện môi trường, thu nhập của người dân cũng như kỹ năng và thái độ của người dân. Chương trình này tương tự như chương trình Mục tiêu quốc gia Việt Nam về phát triển nông thôn mới. Nội dung chương trình tại Việt Nam là:

  • Quy hoạch xây dựng nông thôn mới;
  • Phát triển cơ sở hạ tầng kinh tế xã hội;
  • Phát triển kinh tế và chuyển dịch cơ cấu, tạo thu nhập;
  • Giảm nghèo và cung cấp an sinh xã hội;
  • Đổi mới và phát triển các hình thức tổ chức sản xuất ở nông thôn;
  • Phát triển hoạt động giáo dục và đào tạo ở nông thôn;
  • Phát triển các hoạt động chăm sóc sức khỏe cho người dân nông thôn;
  • Xây dựng đời sống văn hóa nông thôn mới, cung cấp thông tin và truyền thông;
  • Cung cấp nước sạch và vệ sinh môi trường ở nông thôn;
  • Nâng cao chất lượng tổ chức Đảng, chính quyền, tổ chức chính trị – xã hội trong khu vực;
  • Duy trì an ninh và trật tự xã hội ở khu vực nông thôn.
Hình 2. Những phụ nữ nông thôn tham gia vào chương trình SMU

Chương trình SMU được thực hiện với điều kiện không làng nào có thể từ chối tham gia chương trình. Đặc điểm này có phần giống với tình hình hiện tại ở Việt Nam với hệ thống chính trị. Trong quá trình này, chương trình được xây dựng dựa trên sự hợp tác giữa các huy động sự tham gia của cộng đồng ở cấp thôn và sự chỉ đạo và hỗ trợ từ chính quyền địa phương. Đó là huy động sự tham gia của cộng đồng trong quá trình tiếp cận từ trên xuống.

Chương trình SMU khuyến khích phụ nữ ở khu vực nông thôn tham gia nhiều hơn vào việc tạo thu nhập cho các hộ gia đình. Với sự hướng dẫn và hỗ trợ từ chính quyền địa phương, phụ nữ nông thôn được khuyến khích khởi xướng các dự án tạo thu nhập quy mô nhỏ. Tương tự như vậy, tại Việt Nam, các quỹ tiết kiệm cộng đồng do Hội Phụ nữ (Women Union) điều hành đã giúp phụ nữ tạo thêm thu nhập và tăng tiết kiệm. Quan trọng hơn, vai trò của phụ nữ trong cộng đồng đã được tăng lên không chỉ về mặt kinh tế mà còn quyết định trong các vấn đề gia đình và cộng đồng.

Sự khác biệt

Chương trình SMU vượt xa chương trình cấp cộng đồng, huy động không chỉ nông dân mà toàn bộ dân chúng và cả bộ máy quan liêu, tập trung sự chú ý vào khu vực nông thôn. Đặc tính này đã góp phần vào sự thành công của chương trình SMU. Ở Việt Nam, không có chương trình nào có đặc điểm như vậy. Chương trình SMU này được coi là toàn bộ chương trình Hàn Quốc để thúc đẩy phát triển nông nghiệp và nông thôn (Reed, 2010) và do đó, nó có tác động lớn đến toàn bộ tình hình phát triển của khu vực nông thôn.
Tổng thống Park và Chính phủ của ông đã tạo ra một môi trường chính trị và xã hội tích cực thông qua chương trình SMU. Toàn bộ dân số đã được tập hợp lại, không chỉ về mặt tinh thần mà còn về kinh tế trong các khoản đầu tư ở khu vực nông thôn. Tại Việt Nam, chương trình mục tiêu quốc gia về phát triển nông thôn mới không thể tập hợp người dân thành phố để phát triển nông thôn. Vẫn còn khoảng cách giữa khu vực nông thôn và thành thị, đặc biệt là về các khoản đầu tư.

Chương trình SMU đã tạo ra một mối quan hệ Nông dân – Chính phủ mới. Chương trình SMU khuyến khích mối quan hệ hợp tác giữa các quan chức địa phương và cộng đồng nông nghiệp. Thông qua mối quan hệ này, nhu cầu của nông dân đã được các quan chức lắng nghe và đáp ứng. Mối quan hệ này vẫn còn thiếu trong chương trình Mục tiêu quốc gia Việt Nam cho khu vực nông thôn.

Đề xuất áp dụng tại Việt Nam

Có hai vấn đề quan trọng cần xem xét để áp dụng phương pháp SMU tại các nước đang phát triển như Việt Nam: (1) bối cảnh chính trị – xã hội với chính phủ và các nguồn lực mạnh mẽ đảm bảo tiếp cận toàn diện giữa chương trình quốc gia và huy động địa phương và (2) mức độ hợp tác giữa nông dân và chính quyền địa phương nơi người dân nông thôn tham gia và hưởng lợi từ chương trình. Có một số bài học rõ ràng rút ra từ chương trình SMU, từ đó có thể đề xuất một số nguyên tắc để Việt Nam áp dụng phương pháp SMU:

  • Khuyến khích và hỗ trợ các nhà lãnh đạo cấp quốc gia mạnh mẽ với bộ máy của Chính phủ sẵn sàng và hiệu quả, trong đó chính phủ cam kết cải thiện bền vững ở khu vực nông thôn;
  • Tăng cường năng lực của các bộ phận quản trị địa phương đối với các chính sách và chương trình thực hiện ở cấp địa phương;
  • Lồng ghép phát triển nông thôn, ưu tiên cao vào kế hoạch phát triển kinh tế quốc gia, trong đó đầu tư vào cơ sở hạ tầng để hỗ trợ kinh tế nông thôn, chương trình giáo dục và y tế nông thôn để tận dụng các cơ hội kinh tế mới, nghiên cứu nông nghiệp với các công nghệ phù hợp để tăng năng suất;
  • Khuyến khích người dân nông thôn tham gia chương trình bằng cách tích cực tham gia vào việc lập kế hoạch, đưa ra quyết định và thực hiện các dự án cộng đồng theo các ưu tiên của họ và hỗ trợ họ các nguồn lực cần thiết. Quá trình này cần sự hợp tác giữa nông dân và chính quyền địa phương và các nhà lãnh đạo chính phủ phải cam kết với các quyết định của cộng đồng.

Thay lời kết

Chương trình phát triển nông thôn và sự tham gia của cộng đồng vào các dự án phát triển không phải là mới ở hầu hết các nước đang phát triển. SaemaulUndong đã trở thành một thương hiệu quốc gia trong chương trình Hàn Quốc để chia sẻ kinh nghiệm phát triển nông thôn. Tuy nhiên, các cộng đồng khác trong các quốc gia khác có bối cảnh khác nhau và phải đối mặt với những hạn chế khác nhau. Do đó, các nhà lãnh đạo chính phủ và cộng đồng từ các quốc gia khác phải điều chỉnh cách tiếp cận của SMU với tình huống của chính họ. Tại Việt Nam, sự lãnh đạo hiệu quả trong chương trình này là một trong những khía cạnh rất quan trọng, cùng với tài chính và truyền thông, cho kết quả tích cực của các dự án hướng đến cộng đồng. Với những bài học rút ra từ SMU, những cải tiến bền vững và rộng khắp phụ thuộc vào sự lãnh đạo mạnh mẽ, hành động hợp tác và đầu tư cam kết ở cấp quốc gia và cộng đồng. Quá trình này cần sự kết hợp của phương pháp từ trên xuống và từ dưới lên. Bằng cách này, nó có thể phát triển một quá trình học hỏi lẫn nhau trong việc áp dụng cách tiếp cận mới cho chương trình phát triển nông thôn ở Việt Nam, lấy cảm hứng từ thành công của SaemaulUndong.

*TS.KTS Nguyễn Thị Lan Phương
Trường Đại học Kiến trúc Hà Nội

(Bài đăng trên Tạp chí Kiến trúc số 07-2019)

————————————————————————————

Tài liệu tham khảo
• Boyer, William; Byong Man Anh (1991). Rural Development in South Korea: A Sociopolitical Analysis. London: University of Delaware Press. 75–76.
• Duong, Minh Hieu (2010) Exploring the role of community participation in improving solid waste management in Vietnam, PhD Thesis, University of Queensland.
• Edelenbos, J. (2005). Institutional Implications of Interactive Governance: Insights from Dutch Practice. Governance. An International Journal of Policy and Administration, 18(1), 111-134.
• Mayer, I., Edelenbos, J. &Monnikhof, R. (2005). Interactive policy development: undermining or sustaining democracy. Public Administration, 83(1), 179-199.
• Edelenbos, J. & Klijn, E.H. (2006). Managing stakeholder involvement in decision-making: a comparative analysis of six interactive processes in The Netherlands. Journal of Public Administration Research and Theory, 16(3), 417-446.
• Fritzen, Scott A. (2006), Probing system limits: Decentralisation and local political accountability in Vietnam, Asia-Pacific Journal Public Administration 28 (1) 1- 24.
• Government Steering Committee for Public Administration Reform, (2000), The overall Report: review of Public administration reform, Government of Vietnam. Hanoi
• Ha, ThiKhiet (2010): Implementing Grassroots democracy together with Hochiminh’s thought of Grassroots people’s relation, Nhandan News Paper.
• Irvin, George, Vietnam: Assessing the achievements of DoiMoi, The Journal of Development Studies 31, 5 (Jun 1995): 725
• Kerkvliet, B.J. and Marr, D.G. (eds) (2004) Beyond Hanoi: Local Government in Vietnam, Singapore: Institute of SEA Studies ISEAS, and NIAS, Copenhagen
• Le, TrongBinh (2009), Community participation management in urban detail planning, Project “Promotion of People’s Participation and Governance in Vietnamese Cities Through the Association of Cities of Vietnam”, ACVN.
• Ngo, Viet Hung (2008), The Role of Local Governments in Urban Development Planning in Vietnam, Paper presentation at GUIC’s seminar, Korea
• Ngo, Viet Hung (2014), Community participation process and Public Administration Reforms in Vietnam: Obstacles and challenges,The Studies of International Affairs published by Institute for National Security Strategy of Korea.pp. 251-291
• Nguyen DinhKhoi (2000), KinhnghiemcuacacChuongtrinhquocgia, Part of Institutionalizing Participatory Planning study.
• Painter, Martin (2003). Public Administration Reform in Vietnam: Problems and Prospects, Public Administration & Development; 23, 259 – 271.
• UNDP-UNCDF-CIDA (2000) Institutionalizing Participation: Lessons learnt and Implications for Strengthening Vietnam’s National Programs, Hanoi: UNDP
• Vietnam Ministry of Planning and Investment (2005) Incorporating the Comprehensive Poverty Reduction and Growth Strategy (CPRGS) into the local Socio-Economic Development Plan, Hanoi: Inter-sectoral Working Group on CPRGS implementation