Cụm tuyến dân cư vùng lũ: Thành công và Hạn chế

Trong trận lũ lịch sử năm 2000 và tiếp theo là 2 cơn lũ năm 2001, 2002, người dân Đồng Bằng Sông Cửu Long (ĐBSCL) đã chịu thiệt hại nặng nề không chỉ tài sản mà cả sinh mạng. Đánh giá thực tế lúc ấy cho thấy nguyên nhân đưa đến số tử vong cao (đặc biệt là trẻ em) vì trên 95% nhà ở của cư dân bị ngập kéo dài, không có chỗ an toàn tránh trú. Một vấn đề nữa là suốt thời gian ngập lũ (trên 4 tháng), các hoạt động giáo dục, y tế, thương mại bị đình đốn, trẻ em không thể đến trường, chợ búa không hoạt động… Chính vì thế, chính phủ đã đưa ra chương trình “dân sinh vùng lũ”, trong đó việc xây dựng “cụm tuyến dân cư” được xem là “lõi” của chương trình, nhằm giúp người dân sống chung với lũ. Bài viết này trình bày dựa trên qua điểm chuyên môn và quản lý về thành quả và tồn tại của chương trình qua hơn 15 năm thực hiện, chủ yếu trên địa bàn tỉnh Long An.

Kế hoạch thực hiện

Theo số liệu khảo sát ban đầu, dự kiến Chương trình sẽ bố trí 200 cụm tuyến trên vùng ngập lũ tỉnh Long An với khoảng 40.000 hộ cần nhà tránh lũ (thời điểm năm 2000). Trên thực tế, tỉnh Long An đã điều chỉnh xây dựng 165 cụm tuyến dân cư với khả năng bố trí đến 33.700 lô nền. Theo số liệu thống kê năm 2017, tỉnh đã xây dựng 95/165 tuyến, cụm dân cư với hạ tầng hoàn chỉnh; trong đó 150/165 tuyến cụm đủ hạ tầng cơ bản. Bố trí được 33.738 nền nhà, trong đó đã xây dựng 17.262 nhà, số hộ thực vào ở là 16.765 hộ, số nền nhà chưa vây dựng 11.665, số hộ dân bỏ nhà đi là 497. Tổng kinh phí thực hiện hạ tầng 938 tỉ đồng, còn nợ phải trả cho Ngân hàng phát triển 78,28 tỉ đồng.

Trong 15 năm, tỉnh Long An đã xây dựng được 104 cụm và 61 tuyến dân cư vùng lũ, khả năng có thể bố trí trên 33.000 hộ gia đình với mỗi nền nhà khoảng 100 m2, các cụm tuyến dân cư khá hoàn chỉnh được kết nối hạ tầng cơ bản như đường giao thông, điện, nước, trường học, trạm xá, chợ. Khu dân cư được thiết kế vượt lũ năm 2000, đảm bảo khi có lũ lớn với tần suất 70 năm, các hộ gia đình vẫn đảm bảo sinh hoạt bình thường. Cùng với việc dân tự nâng nền vượt lũ, hiện nay, trên vùng ngập lụt thuộc vùng Đồng Tháp Mười tỉnh Long An, trên 95% các hộ đã có thể an tâm sinh hoạt vào mùa lũ, đảm bảo mục tiêu dân sinh vùng lũ của chính phủ đề ra.

Kết quả

Chương trình này được kết hợp với kế hoạch nâng cao trình các trục giao thông nông thôn; dân cư đã phát triển theo đó, tạo thành các vệt dân cư được kết nối tốt với các trung tâm xã, huyện. Một số cụm dân cư đã trở thành các thị tứ tạo bước phát triển dịch vụ nông thôn cùng với chức năng chỗ trú an toàn cho dân cư trong mùa lũ. Đa phần các trung tâm xã vùng lũ được bố trí trên cụm tuyến dân cư, giúp bộ máy chính quyền điều hành hoạt động tốt, phục vụ tốt nhân dân (trước kia vào mùa lũ, chính quyền, đặc biệt cấp xã gần như chỉ hoạt động cứu trợ, không có chỗ làm việc an toàn) (hình 1).

Hình 1: Trụ sở Xã Tân Tây – Thạnh Hóa cạnh khu dân cư

Cụm tuyến dân cư đã giúp nâng cao thu nhập dân cư với hoạt động buôn bán, dịch vụ, một số cơ sở tiểu thủ công phát triển ở đây giải quyết không ít công ăn việc làm. Các hoạt động buôn bán giao thương diễn ra thuận lợi trong mùa lũ, một phần nhờ các trục đường được nâng cấp vượt lũ, một phần các cụm tuyến dân cư được nối kết giao thông tốt (hình 2,3 ).

Hình 2: Khu dân cư Tân Thạnh giờ là thị trấn

Đời sống văn hóa tinh thần của cư dân cụm tuyến tốt hơn với sinh hoạt cộng đồng, có điện nước, sóng truyền hình, điện thoại được phủ mọi vị trí; con em được đến trường bình thường trong mùa lũ. Sức khỏe dân cư nâng cao rõ rệt, được tiếp cận chăm sóc y tế và điều trị bệnh trong mọi thời tiết.

Hình 3: Chợ trong khu dân cư Tân Tây- Thạnh Hóa

Các cụm tuyến tuy không bố trí đầy dân cư như dự kiến nhưng đã tạo một quỹ đất để tiếp tục di dời dân đang sống ven kênh rạch. Việc kết hợp làm các công trình phúc lợi như trạm xá, trường học, khu thể thao, chợ… góp phần giảm kinh phí khi xây dựng công trình cho nông thôn mới (nếu phải đền bù hiện nay kinh phí rất lớn). Thực tế chương trình cụm tuyến dân cư tạo cơ sở rất tốt để xây dựng xã nông thôn mới trên khu vực Đồng Tháp Mười tỉnh Long An.

Hạn chế, nguyên nhân

Hạn chế lớn nhất về mặt quy hoạch là việc chọn vị trí một số cụm tuyến dân cư vùng lũ không phù hợp khiến việc bố trí và thu hút dân cư không đạt, thậm chí không bố trí được hộ định cư. Kinh nghiệm cho thấy, thực tế thói quen của cư dân nông thôn khi cư trú phải gắn với ruộng vườn, không sống như đô thị ngay được. Tuy vậy, quan điểm quy hoạch khi ấy chấp nhận kiểu nhà ở “một kiểng hai huê”: Dân được bố trí nhà trong cụm tuyến dân cư (cự ly không quá xa với ruộng đất canh tác) để cư trú đảm bảo an toàn trong mùa lũ, đặc biệt với người già và trẻ em. Hộ gia đình vẫn có “chòi” (nhà nhỏ) tại nơi đất canh tác của họ để phục vụ sản xuất lúc bình thường. Quan điểm này không được ủng hộ do vị trí khu dân cư xa với đất canh tác của nông dân, vì một xã ở Long An khá rộng, có khi lên đến 8000 ha, và mỗi xã chỉ bố trí 1, 2 cụm dân cư. Từ đó dân cư có đất canh tác ít vào, chỉ có những hộ nghèo, không đất đai mới vào ở.

Nhiều cụm tuyến không nằm ở vị trí thuận lợi như các trục đường, ven kênh rạch, có ưu thế cho thương mại dịch vụ, bố trí nhà chỉ để ở nên không tạo sự thu hút cư dân gắn phát triển có sinh kế bền vững.

  • Thực tế cho thấy, chỉ thu hút dân vào cụm tuyến với mục tiêu trú ngụ là không thành công – sinh kế mới yếu tố quan trọng nhất để cư dân bám trụ lâu dài. Điều này dẫn đến nhiều hộ nghèo vào khu dân cư cư trú một thời gian đã bỏ đi để tìm đất mưu sinh, rất nhiều căn nhà đã bị bỏ hoang (hình 4);
Hình 4: Nhà trong tuyến dân cư bị bỏ hoang- huyện Mộc Hóa
  • Cụm tuyến dân cư được bố trí chỉ mang tính “chữa cháy”, thiếu định hướng phát triển lâu dài gắn với phát triển dân cư. Chưa nghiên cứu vấn đề di dân hiện nay trong khu vực. Một trong các hiện tượng ở nông thôn là có một luồng di dân mạnh mẽ từ nông thôn ra thành thị làm dân cư trong tuổi lao động bỏ quê đến các vùng có công nghiệp, dịch vụ phát triển sinh sống. Tương lai của cụm tuyến dân cư không định hình rõ;
  • Các địa phương đã đề xuất quá nhiều cụm tuyến dân cư so với nhu cầu (vì cho rằng chính phủ sẽ hỗ trợ hoặc cho không), do vậy tạo một món nợ phải trả lớn, gây khó khăn trong cân đối ngân sách trong nhiều năm;
  • Các địa phương vùng ngập nông, khi bố trí cụm tuyến dân cư gần như không thành công, không thu hút được dân vì sau 3 năm lũ lớn đến nay gần như các vùng này không bị lũ ảnh hưởng;
  • Thời gian thực hiện cụm tuyến dân cư kéo dài, các gia đình có điều kiện đã tự nâng cấp nền nhà chống lũ, việc mua nền nhà trong cụm tuyến dân cư chỉ để dự phòng, đầu cơ hoặc để dự kiến tách hộ cho con;
  • Về quy hoạch, không thiết kế kiến trúc cho cụm tuyến; nhà cửa dân cư xây dựng mang tính tự phát (dù có mẫu hướng dẫn), không tạo được đặc trưng kiến trúc mà mang dáng dấp của một khu định cư tạm (hình 5). Đa phần là nhà cấp 4 với niên hạn sử dụng ngắn; các nhà do chương trình xây bán cho dân với giá rẻ thì chất lượng thấp, sau 10 năm bị xuống cấp trầm trọng. Quy định lô nhà liền kề như ở đô thị (100m2) không phù hợp với cuộc sống nông thôn vốn gắn với chăn nuôi, trồng trọt.
  • Hạ tầng trong khu được bối trí quá tầm với khu dân cư nông thôn (có nơi đường, vỉa hè quá lớn), do vậy không đủ kinh phí hoàn thiện. Hệ thống xử lý môi trường (rác, nước thải) gần như không được xây dựng;
  • Tình hình biến đổi khí hậu và tác động các công trình trên dòng Mê Kông đang khó tiên đoán, khả năng lũ có thể lớn hay sẽ không có lũ trong tương lai là câu hỏi đang chưa có câu trả lời.

Kinh nghiệm xây dựng cụm tuyến dân cư tại Long An

Trong quá trình xây dựng và vận hành cụm tuyến dân cư vùng lũ, với các sai lầm trong việc chọn vị trí không phù hợp, cách bố trí hạ tầng, biện pháp kỹ thuật làm nền. Tỉnh Long An đã đưa ra nhiều biện pháp khắc phục, rút kinh nghiệm trong việc thực hiện các cụm tuyến dân cư có hiệu quả.

  • Công việc đầu tiên gây nhiều tranh cãi là cụm tuyến dân cư được xây dựng trên khu vực có đê bao hay tôn nền. Kinh nghiệm trong vùng lũ ngập vừa (<4m), cụm không lớn (<50 ha), hay tuyến dân cư, việc chọn phương án tôn nền là hiệu quả. Thực tế tại Long An cho thấy việc xây dựng đê bao khá phức tạp, không an toàn và khó vận hành trong khi đầu tư không hẳn r;
  • Bố trí hạ tầng (đặc biệt đường nội bộ, vỉa hè, kết cấu mặt đường) vừa phải và dần hoàn thiện khi có kinh phí;
  • Mạnh dạn cho chuyển các cụm dân cư vùng lũ không bố trí nhiều dân cư sang mục đích khác để phát huy đầu tư (đặc biệt vùng ngập nông): Chuyển sang làm công nghiệp (Đức Huệ), làm khu đô thị, khu hành chánh, khu văn hóa, trạm xá (Kiến Tường, Mộc Hóa, Tân Thạnh, Thạnh Hóa, Tân Thạnh, Bến Lức, Thủ Thừa) (hình 7);
Hình 7: Trạm xá trong cụm dân cư (lồng ghép)
  • Bố trí chợ, trường học, trụ sở xã trong khu hoặc cạnh khu dân cư sẽ nhanh chóng thu hút định cư và biến nó thành thị tứ (Long An đã thực hiện hàng chục vị trí như vậy) (hình 8).
Hình 8: Thị trấn Tân Thạnh tôn nền ven kênh Dương Văn Dương
  • Tỉnh đã thu hút được nhiều doanh nghiệp, nhà máy vào vùng lũ (Đức Huệ, Đức Hòa, Bến Lức, Thủ Thừa, Tân Thạnh, Thạnh Hóa, Mộc Hóa) tạo công việc cho cư dân vùng lũ, dân an tâm cư trú trên cụm tuyến vì đã có sinh kế (hình 9).
Hình 9: Nhà máy Tainan Kiến Tường thu hút 10.000 công nhân
  • Bố trí tiểu thủ công trong cụm tuyến, giải quyết việc làm (may gia công, đan lục bình…);
  • Gắn chương trình cụm tuyến dân cư vùng lũ với chương trình nông thôn mới, vừa cân đối vốn nhà nước, vận động nhân dân tham gia để hoàn thiện hạ tầng cụm tuyến. Trong đó việc kết hợp xây dựng trường học, chợ, trạm xá, khu văn hóa trong cụm tuyến sẽ giúp hoàn thành kết hợp cả hai chương trình.

Đề xuất

Với các tồn tại trên, bài viết đề xuất một số định hướng và giải pháp cho cụm tuyến dân cư vùng lũ như sau:

  • Rà soát lại tất cả các cụm tuyến dân cư về tính hiệu quả từng dự án, có phương án cho từng vị trí một để phát huy hiệu quả vốn đầu tư theo hướng sau:
    • Những cụm tuyến chưa bố trí được dân cư hoặc bố trí ít nên chuyển mục đích sang làm công trình công cộng của địa phương nếu phù hợp (nhà văn hóa, trường học, khu thể dục thể thao…), hoặc nếu có nhà đầu tư cho chuyển sang đất công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp;
    • Những cụm dân cư đang phát huy tốt có thể trở thành các thị tứ thì quy hoạch lại, mở rộng theo hướng phát triển thành các đô thị nông thôn với hạ tầng đồng bộ.
  • Lập thiết kế kiến trúc, hạ tầng để quản lý xây dựng, tạo không gian kiến trúc cho dân cư trong cụm tuyến dân cư;
  • Lập quy hoạch tổng thể phát triển dân cư toàn vùng trong đó gắn với cụm tuyến dân cư. Dự kiến sắp xếp, bố trí lại dân cư trong vài thập kỷ tới khi dân số dịch chuyển từ nông thôn sang các vùng đô thị, một hiện tượng không thể tránh được trong xu hướng phát triển kinh tế xã hội. Hạn chế các khu dân cư bỏ hoang mà tương lai có thể xảy ra;
  • Gắn kết tốt chương trình xây dựng nông thôn mới với điều chỉnh cụm tuyến dân cư như bố trí công trình công cộng, giải quyết nhà ở cho người dân, định cư cho người ở trên thuyền, ven kênh rạch, Việt kiều Campuchia
  • Thu hồi và có chính sách đền bù cho các hộ đã cất nhà nhưng không ở để bố trí cho người có nhu cầu;
  • Thu hút đầu tư công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp vào khu vực để tạo công ăn việc làm cho cư dân nông thôn vùng lũ để họ làm việc và cư trú tại quê hương, giữ được cư dân trên cụm tuyến dân cư khi họ có thu nhập tốt.
  • Phát triển các đô thị trong vùng thành các trung tâm dịch vụ, tạo thêm công việc cho cư dân nông thôn lân cận;
  • Xây dựng các cụm tuyến dân cư đẹp, thu hút khách du lịch vùng nước nổi với cảnh quan nông thôn mới;
  • Cho dân cư trên cụm tuyến được quyền sang nhượng nhà đất hợp pháp; cho phép quy mô mỗi hộ có diện tích lớn hơn trong cụm tuyến (để có thể xây dựng biệt thự). Trung ương cho phép chính quyền địa phương chuyển mục đích cụm tuyến không hiệu quả;
  • Bố trí kinh phí (có thể bằng chính sách dùng quỹ đất cụm tuyến) để hoàn thiện hạ tầng cụm tuyến dân cư.

Kết luận

Chương trình cụm tuyến dân cư vùng lũ cho ĐBSCL nói chung và Long An nói riêng ra đời trong bối cảnh lũ lụt lịch sử diễn ra liên tục trong 3 năm liền với thiệt hại về người và của quá lớn, ý tưởng ban đầu chỉ là giải quyết được nơi trú ngụ cho dân, giảm thiệt hại khi có lũ. Sau hơn một thập kỷ nhìn lại, phải thấy rằng mục tiêu quan trọng nhất của chương trình là đảm bảo tính mạng, tài sản của nhân dân vùng lũ lụt đã đạt được, dù rằng dự kiến vai trò cụm tuyến dân cư không như ban đầu. Chương trình này được sự hỗ trợ của các chương trình khác như hạ tầng giao thông vùng lũ, đô thị vùng lũ, xây dựng nông thôn mới… Tuy vậy, vai trò của lãnh đạo trung ương và địa phương chưa định hướng việc phát triển cụm tuyến dân cư trong dài hạn. Hiện nay, nhiều ý kiến cho rằng chương trình là lãng phí, không hiệu quả. Báo cáo này dựa vào số liệu thực ở Long An đã cho thấy thành quả của nó mặc dầu có những hạn chế. Hiện nay cũng chưa muộn để điều chỉnh, gắn chương trình với phát triển nông thôn mới. Cần điều chỉnh quy hoạch dân cư giai đoạn phát triển kinh tế xã hội trong bối cảnh hội nhập. Bài viết kiến nghị chính phủ nên tổng kết chương trình và đề ra phương hướng gắn với quy hoạch và phát triển nông thôn trong bối cảnh mới, không để một chương trình hợp lòng dân bị lãng quên.

TS. Nguyễn Thanh Nguyên
(Bài đăng trên Tạp chí Kiến trúc số 11-2017)