Sau hơn hai thập niên tăng trưởng GDP hai con số (1978-2001), thành phố Bắc Kinh đã phát triển vượt bậc và muốn đứng vào hàng ngũ các Thủ đô tầm cỡ thế giới. Nhưng để làm được điều đó, Bắc Kinh cần một bộ mặt giao thông mới, đặc biệt là hệ thống đường sắt đô thị đủ lớn, đủ nhanh, đủ hiện đại.
Xây dựng 200 km đường sắt đô thị trong 5 năm?
Ngày 13/7/2001, Bắc Kinh giành quyền đăng cai Thế vận hội mùa hè 2008. Đó không chỉ là một chiến thắng ngoại giao, mà còn là cú hích buộc thành phố tăng tốc tái thiết mình. Từ đây, tầm nhìn “Bắc Kinh mới, Thế vận hội mới” được đặt ra, với mục tiêu xây dựng một đô thị “xanh, nhân văn, khoa học và công nghệ”; có đầy đủ các chức năng một đô thị quốc tế đến năm 2020; lọt vào danh sách những thủ đô hàng đầu thế giới vào năm 2050. Trong lộ trình ấy, giao thông đường sắt đô thị — được xem như trục xương sống để mở rộng không gian phát triển và nâng cấp chất lượng sống; là động lực quan trọng thực hiện quy hoạch “hai trục-hai hành lang-đa trung tâm”.
Theo quy hoạch, mạng lưới đường sắt đô thị của Bắc Kinh sẽ dài 561 km với 19 tuyến. Trong đó, 200 km phải được vận hành trước khi bắt đầu Thế vận hội — một tiến độ gần như không tưởng nếu nhớ rằng trước đó tốc độ xây dựng bình quân chỉ khoảng 1,5 km mỗi năm. Nhưng những người soạn thảo ra kế hoạch này không có ý định đánh cược với các dự án tỷ đô này bằng sự may rủi. Bản kế hoạch đó là sản phẩm được nghiên cứu, tính toán kỹ lưỡng để phát triển nhanh, ổn định và có trật tự. Trong đó đổi mới mô hình đầu tư xây dựng là vấn đề cấp bách nhất.
Thay đổi logic đầu tư truyền thống
Đường sắt đô thị luôn đối mặt nghịch lý quen thuộc: cần vốn đầu tư rất lớn, chi phí vận hành và bảo dưỡng cao, thời gian hoàn vốn dài, nhưng lại là dịch vụ công không thể thiếu. Nếu chỉ trông vào ngân sách, hệ thống khó có thể mở rộng nhanh và bền vững. Thuộc tính thị trường của vận tải đường sắt đô thị đã được Chính quyền thành phố nhận định một cách khoa học và phù hợp.
Thứ nhất, với quy mô hàng chục tỷ USD, tính độc quyền và thời gian khai thác dài hạn, đường sắt đô thị là tài sản đủ hấp dẫn để trở thành mục tiêu cho vay và thu hút vốn xã hội. MRT Hong Kong là ví dụ tiêu biểu: doanh nghiệp này được các tổ chức xếp hạng tín nhiệm quốc tế như Standard & Poor’s và Fitch Ratings đánh giá ở mức AA- đến AA+, giúp họ huy động vốn trên các thị trường lớn như Mỹ, châu Âu và Nhật Bản, tạo nền tảng tài chính vững chắc cho đầu tư và vận hành hệ thống.
Thứ hai, nhiều mâu thuẫn kéo dài như cơ chế lỗi thời, tư duy phát triển lạc hậu hay sự phân mảnh trong quản lý có thể được giảm thiểu khi đường sắt đô thị vận hành theo cơ chế thị trường. Cách tiếp cận này thúc đẩy đổi mới công nghệ, tài chính và quản trị, tạo ra lợi ích rõ rệt. Tại Hong Kong, MRT chiếm tới 80% thị phần vận tải công cộng, doanh thu tăng từ 1,9 tỷ USD năm 2001 lên 7,1 tỷ USD năm 2025. Kết quả này đến từ mô hình quản lý tối ưu, kinh doanh hiệu quả và việc sớm áp dụng công nghệ tiên tiến như CBTC hay thẻ vé thông minh, giúp nâng cao năng lực và chất lượng dịch vụ.
Thứ ba, Nhà nước giữ vai trò “lái thuyền” — quy hoạch, điều tiết, trợ cấp và giám sát — trong khi doanh nghiệp là người “chèo”, chịu trách nhiệm huy động vốn, vận hành và tối ưu hệ thống. Cách phân vai này giúp giảm gánh nặng ngân sách nhưng vẫn bảo đảm tốc độ mở rộng. Tại Hong Kong, vốn nhà nước chỉ chiếm khoảng 1/3–1/4 tổng đầu tư xây dựng MTR, phần còn lại được huy động qua nhiều kênh tài chính. Từ năm 1979, Chính phủ Hong Kong trao cho MTR quyền phát triển và quản lý bất động sản dọc tuyến, tạo nền tảng cho mô hình “Rail + Property”. Nhờ đó, MTR dần tạo lợi nhuận ổn định và tái đầu tư hiệu quả cho hệ thống đường sắt đô thị.
Một cấu trúc tài chính đầu tư mới
Hệ thống tài chính đầu tư cho đường sắt đô thị của Bắc Kinh đã được đổi mới theo hướng tích hợp, tạo điểm hội tụ giữa Nhà nước, doanh nghiệp và thị trường. Mô hình này đặt đổi mới thể chế làm trọng tâm, đổi mới mô hình đầu tư làm phương tiện và đổi mới thực tiễn làm động lực, qua đó nâng cao hiệu quả phát triển hệ thống đường sắt đô thị.
Một trong những thay đổi lớn nhất của Bắc Kinh là chủ trương giảm dần vốn đầu tư trực tiếp của chính quyền vào hạ tầng đô thị, đồng thời mở rộng cửa cho các nhà đầu tư tham gia. Quá trình này bắt đầu từ năm 2004 và đến năm 2008, hầu hết tài sản hạ tầng (trừ một số lĩnh vực pháp luật hạn chế) đã được mở cho khu vực tư nhân.
Một điều chỉnh quan trọng khác là việc tách bạch chức năng đầu tư, xây dựng và vận hành đường sắt đô thị. Công ty Đầu tư Cơ sở hạ tầng Bắc Kinh (BIIC), thành lập năm 2003, được giao nhiệm vụ huy động vốn, quản lý tài sản hạ tầng và đóng vai trò nhà đầu tư của chính quyền thành phố. BIIC phối hợp với các nhà đầu tư xã hội để thiết kế phương án tài chính cho các dự án đường sắt đô thị, qua đó tạo ra môi trường cạnh tranh lành mạnh và giảm đáng kể áp lực ngân sách.
Chỉ trong sáu năm, BIIC đã huy động khoảng 320 tỷ NDT (tương đương 46 tỷ USD) cho các dự án đường sắt đô thị thông qua nhiều công cụ tài chính chi phí thấp như PPP (thu hút 5,5 tỷ NDT), trái phiếu tàu điện ngầm Bắc Kinh (6 tỷ NDT) và ủy thác vốn chủ sở hữu (20 tỷ NDT). Bên cạnh đó, sự hợp tác mạnh mẽ với các tập đoàn quốc tế về đầu tư, về đường sắt đô thị đã cung cấp cho BIIC nền tảng, kinh nghiệm quản lý đầu tư và triển khai dự án rất hiệu quả. Mô hình này giúp Bắc Kinh mở rộng hệ thống đường sắt đô thị nhanh và bền vững hơn.
Tuyến tàu điện ngầm số 4-Dự án PPP đầu tiên trong lĩnh vực đường sắt đô thị
Một trong những dự án tiêu biểu là tuyến tàu điện ngầm số 4, dài 28,1 km với 24 nhà ga, tổng vốn đầu tư 15,3 tỷ NDT. Dự án được chia làm hai phần: phần A là hạ tầng cơ bản như hầm, ga, depot…do chính quyền thành phố đầu tư; phần B gồm đầu máy toa xe, hệ thống tín hiệu, thẻ vé và các thiết bị vận hành. Liên danh này gồm MTR Hồng Kông, Beijing Capital Group và BIIC, với tỷ lệ góp vốn 49:49:2, đồng thời được nhượng quyền khai thác trong 30 năm sau khi dự án hoàn thành (Hình 2).
Tuyến tàu điện ngầm số 4 đã được xây dựng trong 5 năm (8/2004-9/2009) với hiệu quả chi phí cao, gần như không phát sinh chi phí. Đặc biệt, chi phí vận hành bảo trì hàng năm chỉ khoảng 30 triệu NDT; giảm 67% so với tính toán ban đầu (90 triệu NDT/năm) nhờ áp dụng hệ thống, công cụ quản lý tích hợp tối ưu của Hong Kong’s MRT. Quan trọng hơn nữa, lưu lượng hành khách của Tuyến tàu điện số 4 ngay khi đưa vào khai thác (năm 2010) đã vượt con số dự báo và theo thỏa thuận nhượng quyền ký kết, Nhà đầu tư và Chính quyền thành phố sẽ cùng hưởng doanh thu tăng thêm từ vé cho phần chênh lệch tăng sản lượng hành khách theo tỷ lện 50:50.
Lời kết
Bắc Kinh không chỉ áp dụng mô hình PPP cho các dự án đường sắt đô thị, mà còn triển khai nhiều hình thức đầu tư khác để tối ưu chi phí. Chẳng hạn, mô hình BT (Build–Transfer) được sử dụng cho Tuyến kết nối khu Olympic và Tuyến Dịch Trang, giúp Thành phố tiết kiệm khoảng 19–23% vốn đầu tư. Ngoài ra, vào năm 2010, việc bán và cho thuê lại tài sản của một số tuyến đường sắt đô thị đã mang về cho Thành phố khoảng 8 tỷ nhân dân tệ.
Rõ ràng việc đổi mới tài chính đầu tư cho đường sắt đô thị không chỉ là chuyện tìm thêm vốn. Quan trọng hơn, đó là cách thành phố thiết kế lại quan hệ giữa Nhà nước, doanh nghiệp và thị trường để một hệ thống hạ tầng khổng lồ có thể phát triển nhanh mà vẫn giữ được kỷ luật tài chính và hiệu quả vận hành. Chính ở điểm đó, câu chuyện đường sắt đô thị của Bắc Kinh trở thành một bài học quản trị đầu tư đáng học hỏi, chứ không chỉ là một thành công về xây dựng.
Hà Yên
