I. Biến đổi khí hậu và những thách thức đối với tiến trình phát triển đô thị
Biến đổi khí hậu với các biểu hiện chính là sự nóng lên toàn cầu và mực nước biển dâng, do sự mất cân bằng của hệ sinh-khí quyển thế giới gây nên hiệu ứng nhà kính.
Theo nghiên cứu của các tổ chức quốc tế và trong nước, Việt Nam là một trong những quốc gia, vùng lãnh thổ trên thế giới sẽ bị ảnh hưởng nghiêm trọng bởi BĐKH và nước biển dâng (hình 2)(4).
BĐKH sẽ tác động trực tiếp, hoặc gián tiếp đến toàn bộ môi trường vật chất và xã hội, tạo nên những thách thức đối với các đô thị, điểm dân cư nông thôn cả nước trong quá trình phát triển:
1. Gia tăng nguy cơ phát triển thiếu bền vững của hệ thống đô thị, điểm dân cư nông thôn đối với các vùng nhạy cảm với BĐKH gồm: Vùng đồng bằng sông Hồng, ven biển Bắc Trung bộ, duyên hải Trung Bộ, Hải đảo và đồng bằng sông Cửu Long bởi nước biển dâng, bão, áp thấp nhiệt đới, xâm thực bờ biển, lũ quét… ; vùng núi Tây Bắc, Đông Bắc, Bắc Trung Bộ và Tây Nguyên chịu nguy cơ lũ lụt, lũ quét và sạt lở đất cao nhất; vùng đất thuộc dải ven biển Trung Bộ, vùng núi và Trung du Bắc Bộ sẽ bị tác động mạnh nhất bới các hiện tượng khí hậu cực đoan.
2. Việc thực hiện chính sách phát triển đô thị trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH sẽ đối mặt với nhiều khó khăn, thách thức to lớn:
– Vấn đề giảm thiểu và thích nghi với BĐKH đặt ra yêu cầu phải có những đổi mới cấp bách và có căn cứ khoa học trong công tác quản lý quy hoạch phát triển đô thị, điểm dân cư nông thôn trong khi năng lực các chủ thể liên quan chưa đáp ứng. Phải có những phương pháp, nội dung, tiêu chuẩn, quy chuẩn thích hợp cho điều kiện BĐKH. Đối với phát triển các khu công nghiệp, là các cơ sở kinh tế quan trọng của đất nước, được xây dựng nhiều ở vùng đồng bằng phải đối diện nhiều hơn với nguy cơ ngập lụt và thách thức trong thoát nước do nước lũ từ sông và mực nước biển dâng. BĐKH đòi hỏi các đánh giá và tăng đầu tư lớn, các tiêu chuẩn, quy chuẩn để giảm thiểu, thích nghi trong quy hoạch xây dựng các khu công nghiệp, các hệ thống hạ tầng kỹ thuật, áp dụng các biện pháp hạn chế rủi ro, sự cố môi trường gây khó khăn trong việc cung cấp nước và nguyên vật liệu cho các ngành công nghiệp và xây dựng,..
– Hạn hán, lũ lụt, nước biển dâng cũng sẽ ảnh hưởng đến việc cấp nước và làm gia tăng mâu thuẫn trong sử dụng nước phục vụ sản xuất, sinh hoạt của dân cư đô thị, nông thôn; đe dọa hoạt động thoát nước thải, vệ sinh môi trường đô thị và vùng; gây khó khăn cho công tác xây dựng, phát triển và quản lý hệ thống giao thông đô thị.
3. Sự gia tăng của nguy cơ sự cố môi trường và công nghệ đối với các vùng đô thị hóa, tỷ lệ thuận với sự tập trung dân cư và rác thải đô thị gồm : Vùng Thủ đô và đồng bằng sông Hồng; vùng Đông Nam Bộ; vùng kinh tế trọng điểm miền Trung, vùng đô thị lớn Hà Nội, TP. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng (hình 4).
4. Hiện tượng BĐKH còn là sự phản biện trung thực, khách quan nhất đối với hoạt động kinh tế-xã hội của con người. Là sự cảnh báo cấp thiết để đánh giá nghiêm túc và có trách nhiệm về những tác động của tiến trình phát triển đô thị đối với môi trường, tự nhiên; xác định mức độ tham gia của đô thị và đô thị hoá đối với sự gia tăng của BĐKH ở quy mô quốc gia và toàn cầu.
Ở nước ta, lượng phát thải khí nhà kính chưa cao so với các nước phát triển trong khu vực và trên thế giới. Nhưng quá trình phát triển các đô thị nước ta đã và đang bộc lộ những vấn đề nghiêm trọng nếu xét về nguyên tắc phát triển bền vững. Những vấn đề đó là:
a) Khai thác sử dụng quá mức và lãng phí tài nguyên đất đai vì mục tiêu tăng trưởng đô thị, công nghiệp mà coi nhẹ yêu cầu phát triển cân đối hài hoà giữa đô thị-nông thôn (theo Bộ TN&MT và NN&PTNT, trong năm năm 2001-2005, gần 400 nghìn ha đất nông nghiệp được sử dụng cho mục đích xây dựng, chiếm gần 4,0% quỹ đất nông nghiệp cả nước. Năm 2008, diện tích đất đô thị hơn 1.429.000 ha, chiếm 4,32% tổng diện tích đất tự nhiên của cả nước, trong đó, hơn 86.000 ha chưa sử dụng, bình quân đất đô thị năm 2008 là 145m2/người gần gấp 2 lần chỉ tiêu Định hướng cho năm 2010 là 80m2/người).
b) Trong hoạt động quy hoạch đô thị, chỉ coi trọng phát triển hình thái-không gian vật thể của đô thị mà xem nhẹ bảo vệ môi trường, cân bằng sinh thái đô thị; lựa chọn đất phát triển thiếu căn cứ khoa học; xác định quy mô dân cư và đất đai đô thị vượt sức chứa của tài nguyên; phát triển đô thị và khu công nghiệp tại những khu vực dễ bị tác động bởi BĐKH như lũ, lụt, ngập nước, lở đất..; tăng trưởng không gian đô thị, quy mô đô thị hoá không cân đối giữa các vùng; quy hoạch chưa quan tâm thích đáng yêu cầu giảm thiểu phát thải khí nhà kính cũng như hạn chế tác động của BĐKH đối với dân cư đô thị, cơ sở hạ tầng,..;
c) Hoạt động quản lý Nhà nước về đầu tư, xây dựng khu đô thị, điểm dân cư, khu công nghiệp, hệ thống công trình hạ tầng tại các khu vực đa dạng sinh học, khu bảo tồn di sản (thiên nhiên và văn hóa) kém hiệu quả. Các hiện tượng, hành vi san lấp, làm biến dạng và thay đổi địa hình, cảnh quan, làm mất cân bằng sinh thái…chưa được kiểm soát và xử lý, đang đe doạ sự bền vững của bộ khung thiên nhiên-sinh thái của đô thị Việt Nam;
d) Sự yếu kém trong quản lý đã không kiểm soát được sự tăng trưởng nhanh chóng của số lượng và mật độ phương tiện giao thông cơ giới cá nhân ở các vùng đô thị hóa tập trung, các đô thị loại I trở lên; hệ thống cơ sở hạ tầng đô thị quá tải, phát triển không theo kịp tốc độ đô thị hoá cao, chưa đủ năng lực đáp ứng nhu cầu hoạt động bình thường các đô thị,.. Năng lực xử lý chất thải đô thị yếu kém, thiếu đồng bộ (70% chất thải rắn được thu gom nhưng phần lớn các đô thị thiếu bãi chôn lấp hợp vệ sinh,.. ) dẫn đến lượng khí nhà kính của hệ thống đô thị Việt Nam ngày càng tăng;
e) Mặt khác, các cơ sở công nghiệp vật liệu xây dựng (xi măng, sắt thép), năng lượng (nhiệt điện) được xây dựng nhằm đáp ứng nhu cầu xây dựng và phát triển đô thị, công nghiệp, do hiệu suất sản xuất thấp vì công nghệ lạc hậu, mức tiêu thụ năng lượng cao, sử dụng tài nguyên thiếu bền vững cũng góp phần tăng nhanh lượng khí nhà kính thải vào môi trường;
g) Vấn đề “xây dựng xanh”, “kiến trúc sinh thái” chưa được quan tâm trong xây dựng đô thị, nhiều loại vật liệu xây dựng ít thân thiện với môi trường (vật liệu xây dựng công nghiệp hoá, xi măng, sắt thép..) được sử dụng với khối lượng lớn; trong thiết kế xây dựng, kiến trúc và khai thác sử dụng công trình, việc tuân thủ các nguyên tắc vi khí hậu, tiết kiệm năng lượng bị xem nhẹ,.. dẫn đến sự xuống cấp, biến dạng hệ sinh thái đô thị, cũng làm gia tăng các tác động của BĐKH.
5. BĐKH đòi hỏi chính quyền đô thị các cấp phải có năng lực cần thiết đáp ứng yêu cầu quản lý phát triển đô thị trong các lĩnh vực: Lập, phê duyệt quy hoạch đô thị bảo đảm chất lượng; tổ chức thực hiện xây dựng và phát triển đô thị theo quy hoạch; cung cấp dịch vụ công cộng và các các điều kiện thiết yếu phục vụ cho dân cư đô thị; huy động nguồn lực và tổ chức ứng phó với thiên tai, sự cố công nghệ và BĐKH; bảo đảm an toàn, an ninh cho dân cư đô thị.
II. Phát triển đô thị thân thiện với môi trường để ứng phó với biến đổi khí hậu
Ngày nay, sự phát triển của đô thị, hệ thống đô thị luôn gắn liền với những biến đổi kinh tế – xã hội và môi trường tự nhiên của quốc gia, khu vực và toàn thế giới. Đô thị Việt Nam cũng không nằm ngoài quy luật đó. Cùng với tiến trình đổi mới, thực hiện chiến lược CNH, HĐH đất nước được đề ra tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII, hệ thống các đô thị nước ta đã và đang phát triển nhanh cả về số lượng, quy mô. Từ năm 1998 đến năm 2009, số đô thị đã tăng từ 635 lên 754 đô thị các loại. Tỷ lệ đô thị hóa cả nước từ 24% đạt 29,6%. Dân số thành thị tăng bình quân là 3,4%/năm(6). Khu vực đô thị đóng góp từ 54% tổng GDP (năm 1999) lên 70% tổng GDP (năm 2009) của cả nước. Các đô thị đang từng bước khẳng định vai trò, vị trí là trung tâm kinh tế, dịch vụ, văn hoá, khoa học, đào tạo và quản lý v.v… là “cực tăng trưởng”, đầu mối hình thành hệ# thống và mạng lưới dân cư, thúc đẩy sự phát triển kinh tế – xã hội chung của đất nước đưa cả nước tiến nhanh trên con đường CNH, HĐH và hội nhập quốc tế.
Mặc dù đã đạt những kết quả khả quan, nhưng tiến trình phát triển của hệ thống đô thị nước ta vẫn chưa đáp ứng được mục tiêu và bảo đảm nguyên tắc phát triển trong thời kỳ CNH, HĐH được đề ra tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII và hoàn chỉnh, bổ sung tại Đại hội lần thứ X (7), cũng như chưa được chuẩn bị khả năng cần thiết để ứng phó với những tác động của BĐKH.
Để thực hiện thành công các mục tiêu thiên niên kỷ và phát triển đất nước trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH và BĐKH phụ thuộc vào nhiều giải pháp, trong đó quan trọng nhất là việc điều chỉnh tiến trình phát triển đô thị nước ta theo hướng thân thiện hơn với môi trường theo một số nội dung chủ yếu sau đây:
1. Nâng cao nhận thức một cách toàn diện về BĐKH và tác động của nó đối với toàn bộ mối quan hệ giữa các yếu tố tạo lập đô thị. Nâng cao năng lực ứng phó BĐKH đối với đô thị Việt Nam không chỉ là cho năm 2025, năm 2050 và tương lai xa hơn, mà còn hết sức cần thiết cho các đô thị đương đại. Bởi vì khi các đô thị hiện tại không thích ứng được với BĐKH, thì việc ứng phó trong tương lai cũng không còn giá trị.
2. Những nguyên tắc phát triển bền vững cần được áp dụng triệt để và kiên quyết ở mọi cấp độ hoạt động quy hoạch đô thị từ khâu lập, thẩm định, phê duyệt và điều chỉnh quy hoạch đô thị; tổ chức thực hiện quy hoạch đô thị và quản lý phát triển đô thị theo quy hoạch đô thị đã được phê duyệt. Cụ thể là :
a) Phát triển nhanh phải đi đôi với phát triển bền vững, được thể hiện ở quy hoạch và quản lý phát triển hệ thống đô thị quốc gia và từng đô thị, ở tầm ngắn hạn và dài hạn gắn với việc sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên;
b) Tăng trưởng đô thị gắn với cải thiện đời sống nhân dân, phát triển văn hóa, giáo dục, thực hiện tiến bộ và công bằng xã hội, bảo vệ môi trường;
c) Thực hiện đô thị hoá tại chỗ đối với khu vực nông thôn: Thúc đẩy tiến trình CNH, HĐH nông nghiệp và nông thôn; xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế và xã hội, từng bước hình thành nông thôn mới văn minh, hiện đại; tạo sự cân bằng trong phát triển giữa hai khu vực đô thị-nông thôn, tiến nhanh đến sự nhất thể hoá đô thị-nông thôn.
d) Phát triển hợp lý các vùng lãnh thổ; hình thành mạng lưới đô thị hợp lý, đặc biệt chú trọng phát triển các đô thị vừa và nhỏ, hạn chế tập trung dân cư vào một số ít thành phố lớn và tránh không tạo thành các siêu đô thị;
e) Coi trọng bảo vệ và cải thiện môi trường trong xây dựng và phát triển đô thị, không gây ô nhiễm và huỷ hoại môi trường; tổ chức hợp lý môi sinh và bảo vệ môi trường, đảm bảo giữ gìn cân bằng sinh thái đô thị, phòng chống thiên tai và các sự cố công nghệ có thể xảy ra.
g) Kết hợp hài hoà giữa cải tạo với xây dựng mới; coi trọng việc giữ gìn bản sắc văn hoá, truyền thống dân tộc và việc áp dụng các tiến bộ khoa học – kỹ thuật, công nghệ mới để tiến lên hiện đại.
3. Thực hiện mục tiêu nâng cao chất lượng sống, xây dựng văn minh đô thị, phổ biến lối sống thành thị trên địa bàn cả nước, thay vì phát triển đô thị thiên về lượng (tỷ lệ dân số đô thị % so với dân cư toàn quốc, quy mô không gian, mạng lưới đô thị), phát triển các vùng đô thị hóa thay vì các siêu đô thị. Nói một cách khác thực hiện đô thị hóa theo chiều sâu.
4. Chính sách phát triển đô thị theo hướng thân thiện với môi trường đòi hỏi đổi mới phương pháp quản lý phát triển đô thị truyền thống mang tính đơn ngành sang phương pháp tiếp cận hiện đại đang được áp dụng ở nhiều nước trên thế giới :
5. Đổi mới thể chế quản lý phát triển đô thị phù hợp với điều kiện BĐKH:
Nguyên tắc, yêu cầu về phát triển bền vững đã được các Luật: Bảo vệ Môi trường, Đất đai, Xây dựng, Nhà ở, Kinh doanh Bất động sản, Quy hoạch đô thị, Xây dựng.. và các văn bản dưới Luật, quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn.. liên quan quy định tương đối đầy đủ. Tuy nhiên, vấn đề ứng phó với BĐKH trong quy hoạch đô thị trên thực tế lại chưa được quy định cụ thể và thích hợp.
Do đó, việc cần làm là điều chỉnh quy định của các luật pháp hiện hành theo hướng lồng ghép thống nhất nội dung phát triển và quản lý đầu tư xây dựng, quản lý sử dụng đất đai, tài nguyên, khai thác sử dụng công trình đô thị, bảo vệ môi trường, cảnh quan, di sản đô thị,… Tích hợp vấn đề ứng phó với BĐKH và hợp nhất nội dung phát triển các ngành trong một loại Quy hoạch phát triển tổng hợp (comprehensive Plan) trên địa bàn đô thị. Đồng thời ban hành các quy chuẩn kỹ thuật, tiêu chuẩn và các hướng dẫn lập quy hoạch, quản lý quy hoạch, đầu tư xây dựng, bảo vệ môi trường đô thị trong điều kiện BĐKH.
6. Ưu tiên tập trung thực hiện một số giải pháp trước mắt như sau:
a. Nhận diện được các thách thức phải vượt qua trong ngắn hạn và dài hạn, đánh giá mức độ, tính chất và xu thế biến đổi của các yếu tố tác động của biến đổi khí hậu đến tiến trình phát triển đô thị, điểm dân cư nông thôn trên cơ sở các kịch bản BĐKH, các bản đồ phân vùng bị tác động của BĐKH bao gồm cả nước, các vùng sinh thái, vùng kinh tế, vùng đô thị hoá và từng đô thị, điểm dân cư.
b. Căn cứ Công ước Khung của Liên hợp quốc về BĐKH, Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với BĐKH (Quyết định số 158/2008/QĐ-TTg ngày 02/12/2008), xác định các giải pháp ứng phó trong quy hoạch phát triển đô thị gồm: Thích ứng, để giảm thiểu rủi ro do BĐKH đối với đô thị; giảm thiểu việc phát thải khí nhà kính do các hoạt động kinh tế-kỹ thuật -xã hội tại đô thị; nâng cao năng lực kimh tế-kỹ thuật của đô thị và huy động nguồn lực thực hiện quy hoạch quản lý phát triển đô thị.
c. Điều chỉnh, hoàn thiện các quy trình, tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật và hướng dẫn trong quy hoạch, thiết kế, xây dựng các đô thị, điểm dân cư nông thôn phù hợp với điều kiện BĐKH.
d. Khẩn trương thực hiện việc tích hợp giải pháp ứng phó với BĐKH theo “Điều chỉnh Định hướng Quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn đến năm 2050” đã được Thủ tướng Chính phủ phê duyệt năm 2009.
e. Củng cố và tăng cường năng lực chính quyền đô thị các cấp trong quản lý phát triển đô thị ứng phó với BĐKH về: Hoạch định và thực thi chiến lược, quy hoạch phát triển đô thị; tổ chức thực hiện chính sách, pháp luật có liên quan đến phát triển đô thị, tổ chức sản xuất đời sống văn hoá -xã hội trên địa bàn đô thị; tổ chức cung ứng và quản lý các dịch vụ công cộng ở đô thị; huy động toàn xã hội, cộng đồng trong việc thực thi các giải pháp ứng phó với biến đổi khí hậu trong phát triển đô thị.
Tổ chức thực hiện các khoá bồi dưỡng, nâng cao năng lực, cập nhật kiến thức, kỹ năng đối với các chủ thể tham gia quản lý, phát triển trên địa bàn đô thị về công tác quy hoạch phát triển đô thị trong điều kiện biến đổi khí hậu.
Ứng phó với BĐKH trong thế kỷ 21 có vai trò quyết định đến sự phát triển bền vững và trường tồn của đất nước. Một số gợi ý trên đây về giải pháp phát triển đô thị Việt Nam trong điều kiện BĐKH hy vọng sẽ đóng góp hiệu quả cho việc thực hiện nhiệm vụ quan trọng đó.p
TS.KTS Lê Trọng Bình
Tài liệu tham khảo:
(1) Giáo trình QHXD đô thị Nhà XBXD, 1982, 1997; (2) Luật Bảo vệ Môi trường. (3) Một số nghiên cứu của các tổ chức khoa học quốc tế về BĐKH và đô thị hoá; (4) “Chính sách, Khí hậu, Biển và An toàn” Hội nghị Toàn cầu về biển, đảo – Policy Brief:Climate, Oceans, and Security. Global Forum on Oceans, Coasts, and Islands- -Hà Nội 4/2008; (5) Chương trình mục tiêu quốc gia ứng phó với biến đổi khí hậu của Bộ TNMT (tháng 7/2008) nhằm triển khai thực hiện Nghị quyết số 60/2007/NQ-CP của Chính phủ; (6) Báo cáo đánh giá về tình hình quản lý phát triển đô thị ( Cục PTĐT-Bộ XD-2009); (7) Văn kiện các Đại hội Đảng VIII, X; (8) Luật Quy hoạch đô thị năm 2009; Quyết định số 10/1998/QĐ-TTg ngày 23 tháng 01 năm 1998 của Thủ tướng Chính phủ về Định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2020; số 445/QĐ-TTg ngày 07/04/2009 về Điều chỉnh định hướng quy hoạch tổng thể phát triển hệ thống đô thị Việt Nam đến năm 2025 và tầm nhìn 2050.
