Các vấn đề và nội dung đề xuất mới trong quản lý quy hoạch – kiến trúc khu phố cổ Hà Nội

Có lịch sử hình thành và phát triển hơn 1000 năm, với những giá trị tổng thể là một Di sản văn hóa Quốc gia (đã được khẳng định tại Quyết định số 14/2004/QĐ-BVHTT ngày 5/4 năm 2004 của Bộ Văn hóa – Thông tin về việc xếp hạng di tích Quốc gia Khu Phố Cổ Hà Nội), theo cách phân chia của Luật Di sản văn hóa, trong Khu phố cổ (KPC) Hà Nội tồn tại hai loại hình di sản là di sản phi vật thể (bao gồm hình thái quần cư kinh doanh truyền thống, hình thái kiến trúc ở đặc thù truyền thống cùng với hệ thống văn hóa lễ hội truyền thống) và di sản vật thể (bao gồm toàn bộ khu phố cổ rộng khoảng gần 100 ha, nằm trên địa bàn 10 phường thuộc Quận Hoàn Kiếm, với số lượng lớn các nhà ở có giá trị (theo thống kê trước đây là 1081 ngôi nhà) với nhiều phong cách đa dạng có giá trị, hệ thống di tích đình chùa đền miếu khoảng 128 di tích, và nhiều công trình công cộng lâu đời như các chợ, rạp, nhà thờ, hội quán.. ).
Việc bảo tồn và phát huy giá trị KPC Hà Nội luôn được Đảng và Nhà nước quan tâm, song song với việc đảm bảo sự phát triển đời sống kinh tế xã hội của người dân. Ngày 26/5/1994, Bộ Chính trị đã có Thông báo số 72-TB/TW về một số vấn đề quy hoạch xây dựng Thủ đô Hà Nội, trong đó nêu rõ sự cần thiết của việc bảo tồn KPC, nhưng cần xem xét, xác định các phạm vi khu vực hợp lý, mặt khác, phải cải tạo, nâng cao điều kiện sống và làm việc của người dân tại đây theo kịp mức sống văn minh thời đại. Tại Quyết định số 70/BXD/KT-QH ngày 30/3/1995 của Bộ Xây dựng  phê duyệt quy hoạch bảo vệ, tôn tạo và phát triển KPC Hà Nội, với nội dung xác định: không nhất thiết phải giữ gìn nguyên vẹn tất cả các công trình đã có, mà là giữ gìn cho được phong cách và tâm hồn đặc trưng hiện hữu của KPC rộng lớn, đồng thời đáp ứng những yêu cầu về môi trường sinh sống của đô thị hiện đại…
Du lịch bằng xích lô ở phố cổ Hà Nội. Nguồn: Xóm nhiếp ảnh
Những vấn đề hôm nay
“Điều lệ tạm thời về quản lý xây dựng, bảo tồn và tôn tạo KPC Hà Nội” được ban hành theo Quyết định số 45/1999/QĐ-UB ngày 04/6/1999 của UBND Thành phố, đã giúp cho Thành phố và Quận Hoàn Kiếm quản lý giữ được cơ bản hình thái kiến trúc không gian của toàn khu phố, hạn chế sự biến mất các ngôi nhà cổ có giá trị. Một điểm sáng được ghi nhận: UBND quận Hoàn Kiếm đã thành công trong việc khôi phục và tôn tạo nhiều công trình di tích, nỗ lực giải phóng mặt bằng và ứng xử phù hợp với các không gian trong và kề cận quần thể di tích. 
Tuy nhiên, trong quá trình thực hiện điều lệ cũng đã thể hiện những nội dung bất cập khó khăn, thiếu khả thi, đặc biệt là trong lĩnh vực quản lý, bảo vệ, bảo tồn, nâng cấp cải tạo môi trường kiến trúc văn hoá xã hội, đời sống nhân dân, chưa đáp ứng được nguyện vọng về môi trường sống văn minh, hiện đại trong điều kiện kinh tế thị trường. Mặt khác, Quy hoạch chi tiết quận Hoàn Kiếm tỷ lệ 1/2000 tại Quyết định số 96/2000/QĐ-UB ngày 07/11/2000 của UBND Thành phố Hà Nội chưa xác định cụ thể, rõ ràng những điều này, trong khi đó, thực tế đã cho thấy sự mâu thuẫn với các định hướng quy hoạch bảo tồn, tôn tạo với nhiều vấn đề dân sinh bức xúc trong khu vực.
Sơ đồ các khu vực bảo tồn, các tuyến phố đặc trưng, các không gian mở Khu phố cổ Hà Nội 
Trải qua thực tế quản lý và đời sống KPC, có thể nhận thấy Điều lệ 45 đã bộc lộ những bất cập như sau:
– Sự biến đổi, thay đổi về số lượng di sản, thay đổi về hình thái không gian kiến trúc KPC, dẫn tới việc cần thiết phải xác định lại danh mục và phân loại công trình giá trị. Theo Điều lệ có tới 1081 công trình có giá trị cần bảo tồn, tuy nhiên thực tế số lượng này không còn giữ được như vậy, đồng thời nhiều công trình ngoài danh mục này lại có khả năng là những công trình kiến trúc có giá trị. 
– Việc bảo tồn với các quy định cứng nhắc, thiếu các biện pháp cải thiện và bổ trợ làm cho môi trường sống bên trong các ô phố, các ngôi nhà có giá trị bị xuống cấp. Kèm theo đó là sự quá tải về hạ tầng xã hội và hạ tầng kỹ thuật đáp ứng cho khu phố.
– Sự không thống nhất giữa các công cụ quản lý, kể từ khi Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội được phê duyệt tại Quyết định 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011, ranh giới phân khu phố cổ được xác định khác với các Quyết định 70/BXD/KT-QH và Điều lệ, đồng thời diện tích của Khu phố cổ cũng chưa được xác định chính xác. Đặc biệt, Điều lệ 45 chưa đưa ra sự khác nhau trong quản lý giữa  khu vực bảo tồn cấp I (19ha) và phần còn lại.  
– Việc quy định bảo tồn theo điều lệ 45 dù có xác định khu cấp I nhưng thiếu các quy định hướng đến sự phát triển các tuyến phố.
– Một thực tế khác là kiến trúc đặc trưng có giá trị trong KPC gồm có nhiều phong cách hình thức xác định khác nhau, trong khi Điều lệ 45 chưa nêu rõ điều này.. dẫn đến thiếu định hướng trong việc phổ biến và phát triển các loại hình kiến trúc đặc trưng trong KPC. Chưa có các ứng xử riêng phù hợp với việc phân loại hơn 1000 ngôi nhà có giá trị đồng hạng, .
– Các không gian xung quanh đối với các di tích, di sản cũng chưa được chú trọng, không có các quy định đảm bảo sự chuyển tiếp hoặc hỗ trợ cần thiết, giữa các khu vực giáp ranh KPC, giữa các ngôi nhà di sản, di tích với các không gian kề cận. 
– Một số quy định về kiểm soát không gian – kiến trúc công trình chưa phù hợp với thực tế phát triển hiện nay, như các quy định về phong cách kiến trúc, các quy định về vật liệu.. hoặc chưa có các quy định ứng xử với các trường hợp tách nhập thửa..  
– Ngoài ra, việc xuất hiện các yếu tố mới liên quan, bao gồm chủ trương phát triển phố đi bộ (kết nối cả Hồ Gươm và phụ cận), thiết lập hệ thống mạng lưới đường sắt đô thị (các tuyến Đường sắt đô thị số 1 và số 2) đi qua KPC.
Đã có nhiều nghiên cứu của các tổ chức trong và ngoài nước về việc bảo tồn và tôn tạo KPC Hà Nội như: Dự án SIDA của Thuỵ Điển; Dự án Công cụ quản lý đô thị đối với phố cổ Hà Nội của UNESCO Hà Nội; Dự án “Cải tạo mặt đứng khu phố Tạ Hiện” – BQL phố cổ Hà Nội và Viện Kiến trúc – Quy hoạch đô thị và nông thôn phối hợp tổ chức nghiên cứu và thực hiện; các dự án nghiên cứu của R.E Hansen (Đan Mạch), của Cơ quan phát triển quốc tế Australia AUSAID, Viện Nghiên cứu kỹ thuật và phát triển đô thị – Trung tâm thiết kế và xây dựng ADC, Hội Kiến trúc sư Việt Nam, của các tác giả Fuji Mori Terunobu, Phạm Đình Việt, Muramatsu Shin, Đặng Thái Hoàng, của Tổ chức hợp tác quốc tế Nhật Bản Jica, của tổ chức ASIA URBS… song mới ở mức độ dự án và chưa được tổng hợp thành cơ sở pháp lý để bổ sung hoàn thiện điều chỉnh các quy hoạch đã được phê duyệt và Điều lệ 45. 
Những nội dung đề xuất mới
Thực hiện chỉ đạo của Thành uỷ, UBND Thành phố, ngay từ khi Đồ án Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội chưa được phê duyệt, Sở Quy hoạch – Kiến trúc đã đề xuất dự thảo nội dung Quy chế quản lý quy hoạch kiến trúc KPC trên cơ sở nghiên cứu bối cảnh kinh tế xã hội, chắt lọc các nghiên cứu trước đây, rà soát quy định cũ và áp dụng các quy định hiện hành, đặc biệt chỉnh sửa căn cứ theo nội dung Đồ án Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô Hà Nội đến năm 2030 và tầm nhìn đến 2050, (được Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt tại Quyết định số 1259/QĐ-TTg ngày 26/7/2011). 
Định hướng quy hoạch mạng lưới công trình văn hóa
Sở Quy hoạch – Kiến trúc đã phối hợp cùng UBND quận Hoàn Kiếm, xin ý kiến đóng góp của các đơn vị: Cục Bảo tồn Di tích (Bộ Văn hóa Thể thao và Du lịch), các Sở – Ban – Ngành Thành phố, Ban Quản lý phố Cổ Hà Nội, các Hội chuyên ngành (Hội Kiến trúc sư Việt Nam, Hội Kiến trúc sư Hà Nội, Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Việt Nam, Hội Quy hoạch Phát triển Đô thị Hà Nội…), các chuyên gia đầu ngành quy hoạch, kiến trúc, lịch sử, văn hóa của Trung ương và Hà Nội, các đơn vị tư vấn thiết kế trong và ngoài nước như Toulouse, Vùng Ill de France, Aref (Pháp).., Viện QHXD Hà Nội, các Trường Đại học: Xây dựng, Kiến trúc Hà Nội; Sở cũng đã có buổi làm việc với quận Hoàn Kiếm cùng đầy đủ lãnh đạo UBND các Phường trong KPC để đóng góp, hoàn thiện Quy chế. Theo quy định, Sở đã có cuộc họp báo cáo Bộ Xây dựng và đã nhận được nhiều ý kiến chỉ đạo quan trọng. Do đặc điểm xây dựng quy chế trước khi có quy hoạch phân khu nên cần phải nhìn nhận đây là một quy chế khung. Sau khi hoàn thiện, Sở đã tổ chức báo cáo Hội đồng Kiến trúc – Quy hoạch Thành phố.
Đến nay, có thể nhận biết đặc điểm, nội dung mới của dự thảo quy chế như sau: 
Về mục tiêu, đặc điểm quy chế
– Xây dựng một quy chế khung nhằm cụ thể hóa công tác quản lý quy hoạch kiến trúc KPC Hà Nội (theo Đồ án quy hoạch chung xây dựng Thủ đô); Làm căn cứ để chính quyền các cấp, các đơn vị, cơ quan có thẩm quyền thực hiện công tác quản lý, kiểm soát kiến trúc – quy hoạch, là cơ sở nghiên cứu hoàn chỉnh Quy hoạch phân khu Khu phố Cổ và các đồ án quy hoạch, kiến trúc khác; Bảo tồn tôn tạo và phát huy các giá trị đồng thời đáp ứng yêu cầu phát triển bền vững trong thời kỳ mới của KPC nói riêng và Thủ đô nói chung.
Về phạm vi áp dụng 
Phạm vi KPC vẫn được xác định theo đúng ranh giới Quy hoạch KPC trước đây, tuy nhiên phạm vi được xác định kiểm soát thêm phần lớp ngoài tiếp giáp các tuyến phố đường bao gồm Hàng Bông, Hàng Gai, Cầu Gỗ, Hàng Thùng, Trần Quang Khải, Trần Nhật Duật, Hàng Đậu, Phan Đình Phùng và Phùng Hưng.  
Bảo tồn các không gian, cấu trúc quy hoạch đặc trưng 
Việc bảo tồn các giá trị hình thái không gian kiến trúc của Khu phố cổ được xác định thông qua bảo tồn các tuyến phố chính, các tuyến đường bao, các điểm không gian mở, ô phố…; trên cơ sở xác định các nhân tố phong cách kiến trúc có giá trị có mặt trên tuyến, các tuyến phố chính sẽ được quy định thiết kế, xây dựng các công trình mới nhân rộng theo phong cách đặc trưng, tiêu biểu..
Phân vùng Bảo tồn tôn tạo và Kiểm soát phát triển 
Trên cơ sở rà soát các công trình giá trị hiện tại và đối chiếu với thực trạng quản lý xây dựng khu vực, Quy định quản lý kèm theo Đồ án Quy hoạch chung xây dựng Thủ đô, Quy chế đề xuất phân định 2 vùng với mục tiêu cụ thể: Vùng 1: Bảo tồn tôn tạo, quản lý hạn chế xây dựng và Vùng 2: Phát triển, kiểm soát chức năng. Việc phân vùng này sẽ xác định rõ các khu vực cần tập trung bảo tồn và các khu vực được xem xét xây dựng với các quy định nới lỏng hơn.
Bảo tồn và phục dựng các loại hình kiến trúc đặc trưng, giá trị  
Trên cơ sở danh sách 6 loại hình kiến trúc tiêu biểu đã nêu tại Quyết định số 70 BXD/KT-QH ngày 30/3/1995 của Bộ Xây dựng, Quy chế đề xuất các dạng phong cách kiến trúc đặc trưng đa dạng hơn so với một loại hình chung trước đây. Các công trình kiến trúc có giá trị sẽ không phân thành 1 loại duy nhất như trước, mà được phân thành 2 loại: công trình có giá trị đặc biệt và công trình có giá trị. Từ đó sẽ có các quy định cụ thể riêng để đảm bảo sự quản lý phù hợp.
Việc quản lý xây dựng các công trình mới sẽ được định hướng vừa đảm bảo việc bảo tồn các phong cách có giá trị cũ (cả bên ngoài và bên trong), vừa đáp ứng các đòi hỏi tổ chức các nhu cầu không gian mới.  
Đề xuất khu vực hỗ trợ chức năng và  hạ tầng đô thị cho Khu phố Cổ 
Ngoài phạm vi KPC 82 ha, Quy chế này cũng đề xuất các quy định xác định các khu vực có khả năng khai thác, bổ trợ chức năng, bổ sung hạ tầng cho KPC, dự kiến bao gồm 02 phường ngoài đê: Phúc Xá, Chương Dương – phía Đông, công viên Vạn Xuân – phía Bắc và phố Lý Nam Đế – phía Tây – nhằm xác định các quỹ đất hỗ trợ các chức năng còn thiếu, yếu trong KPC như trường học, bến bãi đỗ xe, cây xanh…
Quy chế cũng cập nhật và đưa ra cách ứng xử phù hợp đối với các nội dung hạ tầng kỹ thuật mới như đường sắt đô thị, hướng tới việc tổ chức đi bộ trong KPC. 
Những vấn đề còn lại.
Để quy chế khi được phê duyệt sẽ áp dụng hiệu quả, cần có kết quả rà soát xác định chính xác số lượng nhà ở có giá trị để bảo tồn hoặc cải tạo sửa chữa, Dự án điều tra khảo sát các công trình có giá trị trong Khu phố Cổ mà UBND quận Hoàn Kiếm đang tổ chức tiến hành, Viện Bảo tồn di tích – Bộ Văn hóa Thể Thao và Du lịch thực hiện cần được hoàn thành và xem xét, phê duyệt sớm.  
Ngoài ra, trong quá trình cho ý kiến xây dựng quy chế, Bộ Xây dựng đề nghị lập sa bàn mô hình KPC tỷ lệ 1/200, trong khi Quy hoạch phân khu KPC, thiết kế đô thị chưa được triển khai, phê duyệt. Vì vậy, mô hình cũng sẽ được xem xét lập khi Quy hoạch phân khu Khu phố Cổ đi vào giai đoạn hoàn thành.
Với các nội dung nêu trên, hy vọng sau khi báo cáo, thẩm định và được UBND Thành phố chấp thuận phê duyệt, Quy chế Quản lý quy hoạch kiến trúc KPC Hà Nội sẽ đáp ứng sự mong đợi của các cấp chính quyền và đông đảo nhân dân, thực hiện mục tiêu bảo tồn và phát huy giá trị di sản, đồng thời đáp ứng được các nhu cầu nâng cao chất lượng cuộc sống của người dân trong thời kỳ mới.
 
KTS Trần Việt Thắng