TOD và tái phát triển đô thị: Đáp số hay ẩn số?

Ngày 19/6/2025, Hội Kiến trúc sư Hà Nội đã có buổi tọa đàm về chủ đề TOD. Buổi tọa đàm đã diễn ra trong không khí sôi nổi, thẳng thắn, đề cập đến những nội dung gai góc của TOD. Bài viết này sẽ hệ thống hóa lại một số ý tưởng đã được trao đổi tại buổi tọa đàm để cung cấp cái nhìn rõ hơn, thực tế hơn về TOD.

Vào những năm 2000, cả Trung Quốc và Ấn Độ bắt đầu tìm tòi, thử nghiệm mô hình TOD để giải quyết các “căn bệnh đô thị” ngày càng trầm kha: quá tải giao thông, ô nhiễm môi trường và phát triển thiếu bền vững. Hơn hai mươi năm sau, rất nhiều thành phố của Trung Quốc đã thay đổi một cách ngoạn mục nhờ có mô hình TOD cùng với giao thông đường sắt đô thị. Tính đến cuối năm 2024, 59 thành phố của Trung Quốc có mạng lưới đường sắt đô thị, tổng số 361 tuyến với chiều dài khoảng 12.160,77km (trong đó 9.306,09km đi ngầm), hàng nghìn khu vực lân cận các nhà ga đã được phát triển, hoặc tái phát triển. Ấn Độ có khoảng 1000km đường sắt đô thị ở 27 thành phố đang được khai thác, khoảng 1000km đang trong quá trình xây dựng. Nhưng, TOD ở Ấn Độ vẫn là bức tranh dang dở, hệ thống đường sắt vận hành tách biệt với các chức năng khác của đô thị, rời rạc và chưa tạo ra các giá trị phát triển cộng đồng như mong muốn.

Có thể nói, các nguyên tắc cốt lõi của TOD (Khoảng cách tiếp cận-Distance to transit, Mật độ-Density, Đa dạng-Diversity, Thiết kế hiệu quả-Dedicate design, Chia sẻ lợi ích-Distributed Dividends) không còn xa lạ. Nhưng hiện thực hóa những nguyên tắc này vào chính sách phát triển mỗi đô thị lại là một bài toán hóc búa, nhiều ẩn số.

Quá trình nội địa hóa TOD của Trung Quốc

Hai động lực quan trọng để Trung Quốc lựa chọn mô hình TOD là tái cấu trúc đô thị và giải quyết sự thiếu hụt nguồn vốn đầu tư đường sắt đô thị. Ở giai đoạn sơ khởi, ngay cả các thành phố có nền kinh tế hàng đầu như Bắc Kinh, Thượng Hải, Thâm Quyến vẫn gặp rất nhiều khó khăn về tài chính cho các dự án đường sắt đô thị. Đến năm 2000, chỉ có khoảng hơn 100km đường sắt đô thị được vận hành. Giai đoạn vừa tìm hiểu vừa thực hành mô hình TOD kéo dài khoảng 8 năm (2000-2008). Một số thành phố loại I bắt đầu tiếp cận, thử nghiệm, phân tích, địa phương hóa TOD. Đáng chú ý là sự tham gia rất mạnh mẽ của giới chuyên môn, học thuật để hiến kế cho chính quyền phát triển TOD. Có 3 nhận định lớn được đưa ra:

Một là, TOD nghe thì hay, nói thì dễ nhưng làm rất khó.

Hai là, các đặc trưng cơ bản của TOD cần phải thực hiện đầy đủ để phát huy hiệu quả của mô hình này.

Ba là, do sự khác nhau về thể chế, sở hữu đất đai, mục tiêu phát triển đô thị, không thể áp dụng mô hình TOD của các nước phát triển như Mỹ, Nhật Bản vào các thành phố ở Trung Quốc.

Ở giai đoạn thứ ba (2008-2018), cơ bản hoàn thành nội địa hóa TOD với các đặc trưng của Trung Quốc, giải quyết cơ bản các quan hệ nền tảng bao gồm: quan hệ đất đai, quan hệ giữa giao thông với đô thị, quan hệ lợi ích giữa ba nhà (nhà nước-nhà đầu tư-nhà dân); hệ thống lý luận về TOD đã tương đối hoàn thiện và chuyển sang triển khai đồng loạt ở nhiều thành phố.
Từ năm 2018 đến nay, mô hình TOD ở Trung Quốc đã đạt tới trình độ không thua kém gì các nước phát triển. TOD tiếp tục được đổi mới, đưa vào những nội hàm mới như cộng đồng, xã hội số, sử dụng tiết kiệm năng lượng…

Tầm nhìn (hình trên) và các quá trình phát triển TOD ở Trung Quốc (hình dưới)

Thành công của TOD tại Trung Quốc là sự hội tụ của các dòng chảy lớn: đô thị hóa chất lượng cao, phát triển bền vững và nhanh mạng lưới đường sắt đô thị, tái cấu trúc nguồn lực tài chính cho phát triển đô thị. Bên cạnh sự chuẩn bị công phu, bài bản của các nhà cầm quyền trong việc đưa ra các quyết sách đúng đắn cho phát triển TOD. Phải kể đến sự đóng góp rất lớn của các nhà nghiên cứu, nhà chuyên môn. Việc huy động đội ngũ nhân sự có chất lượng tốt tham gia vào triển khai TOD rất được chú trọng. Những chuyên gia quốc tế có uy tín về TOD đã được mời sang làm việc, hợp tác, trong đó có cả người khởi xướng TOD là Kiến trúc sư Peter Calthorpe. Từ năm 2010, Peter và Trung tâm nghiên cứu giao thông bền vững (China Sustainable Transportation Center) đã hợp tác nghiên cứu và phát triển TOD ở Côn Minh, Trùng Khánh, Vịnh Hạ Môn, khu vực ga xe lửa Bắc Chu Hải. Kết quả của sự nghiên cứu, hợp tác như vậy làm sâu sắc nhận thức về đặc trưng TOD ở Trung Quốc, tạo cơ sở vững chắc cho chính quyền xây dựng các chính sách khả thi, hiệu quả.

Sự bất cập của các chính sách TOD thiếu thực tế ở Ấn Độ

So với Trung Quốc, dường như Ấn Độ nhập cuộc nhanh hơn. Năm 2007, Bộ Phát triển nhà và đô thị Ấn Độ đã ban hành Chính sách quốc gia về TOD như một nỗ lực để hiện thực hóa mô hình TOD. Các năm tiếp theo, một số thành phố lớn của Ấn Độ như Delhi, Bangalore, Ahmedabad, Hyderabad..đã xây dựng các chính sách phát triển TOD gắn với mạng lưới đường sắt đô thị, cũng như đưa TOD vào các quy hoạch thành phố. Nhưng tất cả chỉ dừng lại ở đấy, cho đến nay, hầu như không có bóng dáng của mô hình TOD trong các dự án đường sắt đô thị ở Ấn Độ.

Một trong những dự án từng được kỳ vọng là đẳng cấp quốc tế về PPP và TOD là Dự án xây dựng 3 tuyến metro có chiều dài 71,6km, 66 nhà ga (toàn bộ đi trên cao), kết hợp phát triển bất động sản ở thành phố Hyderabad (thành phố lớn nhất phía Nam của Ấn Độ). Khởi xướng từ năm 2003 bởi chính quyền, chi phí ước tính ban đầu (năm 2005) là khoảng 1,052 tỷ USD với phương thức đầu tư PPP. Con số này tăng lên 2,13 tỷ USD vào năm 2008 khi lựa chọn được Nhà đầu tư-Liên danh Larsen & Toubro Limited. Tại thời điểm đó, đây là dự án PPP quy mô lớn nhất thế giới. Chính phủ Ấn Độ sẽ bỏ ra 254,4 triệu USD, phần còn lại L&T sẽ thu xếp. Đổi lại, L&T được nhượng quyền khai thác trong vòng 35 năm và được cấp 1,7 triệu m2 đất xung quanh 25 ga và 1,1 triệu m2 đất khu vực 03 depot để phát triển bất động sản (khu đô thị, trung tâm mua sắm, giải trí, chăm sóc sức khỏe). Năm 2011, dự án bắt đầu thi công và L&T tiếp tục báo cáo chi phí tăng lên 2,87 tỷ USD. Một năm sau đó, con số này là 3,5 tỷ USD. Khi hoàn thành vào năm 2017, chi phí cuối cùng không được công bố, tuy nhiên người ta ước tính khoảng 4,38 tỷ USD cho 72km đường sắt đô thị của Hyderabad.

Cho đến nay, vẫn chưa có dự án bất động sản nào được phát triển dọc theo ba tuyến đường sắt nêu trên. Đáng lo ngại hơn là sản lượng hành khách thấp hơn nhiều so với kỳ vọng. Năm 2020, ước tính chỉ có khoảng 500.000 hành khách/ngày so với dự báo là 1,7 triệu hành khách/ngày. Điều này đã tạo ra áp lực tài chính rất lớn cho đơn vị vận hành. Theo báo cáo của L&T, năm 2020, lỗ lũy kế của công ty này là 439 triệu USD.

Metro ở Hyderabad không phải là trường hợp duy nhất. Một khảo sát của The Economist vào tháng 4/2023 cũng nêu thực trạng tương tự của hệ thống đường sắt ở các thành phố như Bangalore, Mumbai hay Delhi. Không một hệ thống metro nào có tỷ lệ lấp đầy quá 50%. Trung bình, chính quyền các đô thị chi khoảng 40% ngân sách cho hệ thống metro. Nhiều nguyên nhân đã được đưa ra, nhưng có lẽ lời giải đáp chủ yếu vẫn nằm ở phía chính quyền các thành phố. Các mục tiêu đặt ra thiếu sự khảo sát, đánh giá thực tế, phần nào có sự chủ quan khi đưa ra các quyết sách.